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编者注:

该报告是 监管程序和视角系列 由布鲁金斯(Brookings)生产 监管与市场中心.

负责预防和识别其机构中“废物,欺诈和虐待”的联邦政府监察长(IGs)通常工作于默默无闻。有时,他们的调查确实占据中心位置。例如,在7月下旬,在示威者与俄勒冈州波特兰市的联邦执法人员发生冲突之后,国土安全和司法部的IG 发起的探测 他们的机构使用武力。

但是最近,IG本身已经定期出现在 星期五晚间新闻。 4月初,特朗普总统 解雇了迈克尔·阿特金森,情报部门的IG处理了乌克兰举报人的申诉,该指控在总统的弹each中尤为突出。几天后,总统 删除了Glenn Fine, 他一直在国防部IG的工作中,因此阻止他担任大流行病应对责任委员会主席。 Fine的IG同行选择他监督超过2万亿美元的政府刺激支出。

随后在五月份进行了更多拆除。在本月初,特朗普总统声称他是 摆脱 卫生与公共服务部临时IG克里斯蒂·格拉姆(Christie Gramm)的报告严重短缺大流行期间在医院供应。 (但是,她仍然是 首席副局长,履行空缺职位的职责)。会长 下一个解雇了史蒂夫·林尼克,即国务院的IG。他还 取代了职业生涯的IG 代表米奇·贝姆(Mitch Behm)担任交通运输部的一名新的临时政治官员,霍华德·“跳过”艾略特(Howard“ Skip” Elliott)。

为了应对这些人员配置的冲动,民主党和国会的共和党人提出了立法改革,从限制IG删除到限制谁可以充当代理IG进行。最近,一项有关代理IG的提议被纳入众议院的《 2021财年国防授权法》中,白宫曾威胁要否决该法案。

IG构成了我们当代联邦官僚机构中至关重要的问责机制。立法者 已建立 在卡特政府执政期间,这些由参议院确认的监督机构在内阁部门和主要机构中都受到了追捧,双方都对现代IG表示敬意,这些IG对机构负责人和国会都有报告义务。 IG因在监管机构中散布“废物,欺诈和滥用”而闻名,但他们也对关键机构计划进行评估,以提高其有效性。如果他们被敌对的总统系统地破坏,我们的治理质量可能会受到影响。因此,改革的风险很高。

但是,可能的改革者的良好意愿并不能保证他们提出的改革将会产生良好的效果。为了评估这些拟议的改革及其一些意想不到的后果,必须首先考虑IG职位人员空缺的经验现实以及代理官员和权力下放的作用。最高法院最近关于消费者金融保护局的合宪性的裁决也只占很小的一部分。 

人员短缺

IG职位总是遭受空缺的困扰。在最近的主管部门中,这个问题尤为严重。经修订的1978年总督察法案和其他法规 36个IG职位 需要总统提名和参议院确认。[1] 此外,总统必须“在不考虑政治联系的情况下”和“基于廉正和在会计,审计,财务分析,法律,管理分析,公共管理或调查方面表现出的能力”选择候选人。参议院确认的职位在提名和确认阶段都会有所延误。

IG在约会过程中表现不佳, 高于平均水平的故障率和确认延迟 与其他代理机构角色相比。在1981年至2016年之间,超过四分之一的IG提名被参议院撤回,或更频繁地由参议院退回。在奥巴马总统的去年,参议院共和党人 受阻 他的IG提名的全部十二名。 1981-2016年期间确认的提名平均需要104天。这些数字分别考虑了每个提名:如果需要两次提名(通常是同一个人)来获得确认的IG,那么两年就可以轻松过了。职位空缺,包括提名延迟 IG的时间更长.

廉政与效率监察长理事会, 跟踪IG空缺 线上。在高端市场,截止到7月底,进出口银行已经超过6年没有经过确认的IG,而中央情报局则缺少了5年半。目前,十五个内阁部门中有七个没有经过确认的IG。

确认IG的替代方法

如果没有确定的IG,标题可能会造成混淆。 1998年的《联邦空缺改革法案》允许在某些情况下代理IG。但是,机构授权令通常会在该法案的时限用完时允许主要副IG履行IG的职能。这些技术复杂性对问责制至关重要。

以国防部的Glenn Fine为例。当白宫将他从领导IG办公室降级时,许多人 评论员 称他为代理IG。但是他不是。在上次得到确认的IG乔恩·赖默(Jon Rymer)辞职之后,奥巴马总统就任第二任期,根据《空缺法》,芬成为代理IG。奥巴马总统两次提名他为这份工作(在他任职的最后几个星期中第二次提名),但参议院从未确认过他。特朗普总统上任时,芬还获得了300天的使用代理称号的权利。但是,由于特朗普总统并未正式提名任何人担任该职务,因此自2017年底以来,菲恩一直通过委托履行与首席副IG相同的职能。

只有当白宫在4月初提名杰森·阿本德(Jason Abend)到位时,特朗普总统才能降级Fine。阿本德的提名使《空缺法案》得以再次生效,这使总统得以选择EPA确认的IG肖恩·奥唐奈作为国防部的新代理IG。 (根据《职位空缺法》的怪癖,O'Donnell仍然保持着他作为EPA IG的正式头衔和职责。尽管他可以将工作委派给其他人,但是现在他的工作量非常薄。)

特朗普总统在庞培秘书的敦促下于5月解雇了国务院IG,他再次转向《空缺法》以绕过副IG。他选择了外交使团办公室主任斯蒂芬·阿卡德(Stephen Akard)作为代理IG。[2] 这样做,特朗普总统提拔了一名政治人物,胜任一个职业主义者,负责未经参议院批准就调查机构官员潜在的不法行为。评论家指责此举破坏了IG办公室的完整性。阿卡德 刚刚宣布 他将于本星期五离开国务院。据报道,副IG的戴安娜·肖(Diana Shaw)将接任代理IG。

最后一个例子:由于空缺仍在该法案规定的时限内,总统无需提名某人在运输部更改代理IG。但是,特朗普总统在一个月后提交提名人时扩大了这些限制。像阿卡德一样,新的代言人IG在交通运输领域也是政治任命。 Elliott领导管道和危险材料安全管理局,现在担任临时IG。

提名IG的无党派和专业知识的法定授权不适用于代理IG。例如,阿卡德(Akard),“没有调查或监督经验。”民主党人指控埃利奥特(Elliott)也缺乏“经验与独立。”

IG如何丢掉工作

内阁部门和主要机构经参议院确认的政府间小组也有不同寻常的表现 清除保护 与其他高层官员相比。总统不能简单地解雇他们,但也不需要理由将其罢免。取而代之的是,总统可以以任何理由撤消(或移交)经确认的IG,只要他们至少提前30天以书面形式将此理由传达给国会两院(或很少有相关委员会)。

在实践中,这些报告授权几乎没有问题。最近的总统通过宣布撤离IG,然后在30天的通知期内将这些IG放行行政假来规避它们。至少使用这种行政假 违反精神 保护措施。此外,报告义务不适用于代理IG或履行IG空缺职位的官员。

提案的后果

最近的IG开除,白宫对这些开除的理由令人怀疑,以及使用政治官员作为代理IG,都促使过道两旁的国会议员提出改革建议。进行改革的热情是完全可以理解的,但是改革者必须小心,不要无意间加重空缺,也不要通过保护IG来隔离或阻碍IG。

在五月刺激支出法案中, 英雄法案,众议院包括一项名为 监察长独立法 (IGIA)。 IGIA允许总统仅出于“永久丧失工作能力”,“效率低下”,“履行职责”,“过失行为”,“强迫征集”而罢免IG涉及道德败坏的重罪或行为”,“ [k]知道违反法律,法规或规章”,“ [g]管理不善”,“ [g]浪费资金”或“ [a这些“因果关系”限制几乎总是与官员的固定用语搭配使用,这通常使新政府可以轮流替代前一届政府的官员。但是该提案不包括IG的固定条款。

自一月以来,特朗普总统已提交 七名候选人 定期的IG点(不包括监督大流行恢复的新职位)。如果得到确认,这些提名者可以在IGIA下终身有效,前提是他们不会违反所列的任何解雇理由。即使没有IGIA,副总裁 拜登已承诺,如果当选,不会引发任何确认的投资公司。

一些参议院民主党人呼吁将撤离限制与条款配对。例如,墨菲参议员提议(独立)任期七年 2020年监察长独立法。沃伦参议员在 2020年冠状病毒监督与恢复道德法。社论 木板善治组织 也呼吁限制搬迁。

但是,这样的限制可能会产生意想不到的后果。当国会在乔治·W·布什(George W. Bush)总统执政期间考虑罢免限制时,大多数 政府问责办公室召集的小组 (包括IG及其支持者)不希望他们。小组成员担心IG将“与代理机构负责人及其他机构隔离”。

此外,移除限制可能 加剧空缺。固定职位几乎总是跨越一个总统任期,而职位空缺更长,包括更多 提名失败和更长的确认时间。无条件的搬迁限制可能会造成更严重的延误。

最后,不清楚搬迁限制是否符合宪法。而最高法院只是 禁止移除限制 消费者金融保护局局长的理由 可能允许 他们为IG。

桌上还有其他改革。共和党参议员格拉斯利对白宫向国会发出的粗略通知印象深刻,即总统“不再”对两个已确认的政府间组织具有“最充分的信心”;他写信问“详细的推理。”参议员格拉斯利议员和民主党参议员彼得斯随后介绍了 确保监察长独立法,这将要求总统在启动IG之前提供“实质性理由,包括详细和针对具体情况的理由”。该法案还将限制在30天的通知期内让IG休行政假。

众议院和参议院的提案也都针对代理IG。评论员 剩下 支持利用政治官员作为临时监督者。的 内部版本 《国防授权法》的规定将代理IG限制为主要副IG(如果有),而仅限于IG办公室的高级官员。由于这项变更不在7月下旬通过的参议院版本中,因此尚不清楚它是否最终会出现在送达总统办公室的法案中。 《冠状病毒监督和恢复道德法案》和《总检察长独立法案》将起到类似的作用,尽管在第二个提案中,白宫的选择方案会有所不同,具体取决于总统是否已经解散了经确认的政府间组织。通过限制总统通过政治代理官员绕过参议院确认过程的能力,这样的提议大概会鼓励白宫正式提名人选担任IG的职务。

其他尚待解决的提案包括要求总统对未能提名IG的原因做出解释(例如,在空缺持续210天后的30天内),并通过强制撤回来限制双重仇恨(代理IG也处于IG的职责范围内)。这些建议还可能鼓励白宫通过传统的任命流程来为IG职位配备职员。

如果有的话,将进行哪些改革尚不确定。改革与职位空缺之间的相互作用不容忽视,因为这些监管机构在行政国家中起着至关重要的作用。


安妮·约瑟夫·奥康奈尔(安妮·约瑟夫·奥康奈尔)是美国行政会议的任命的高级研究员,该会议是致力于改善监管程序的独立联邦机构。她还是乔·拜登(Joe Biden)总统的志愿者。该作品仅代表O'Connell的观点。作者没有从任何公司或个人获得本文的财务支持,也没有得到任何在本文中具有经济或政治利益的公司或个人的财务支持。她目前不是本文中涉及财务或政治利益的任何组织的高级管理人员,董事或董事会成员。在布鲁金斯出版之前,没有任何外界对此书进行过评论。

脚注

  1. 有些IG职位的选拔程序不同,例如美国邮政局的职位。
  2. 法院尚未决定是否适用《解雇法》,该法允许在前任办公人员“去世,辞职或无法履行办公室职能和职责”时提供临时服务。有关更多讨论,请参见安妮·约瑟夫·奥康奈尔, 演技,120 Colum。 L.Rev.613,672-75,709-10(2020)。