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报告

Transfers of 关特ánamo Detainees to 也门: Policy Continuity between Administrations

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The following is a written briefing paper to 的 House Armed Services Subcommittee on Oversight 和 Investigations by 本杰明·维特斯(Benjamin Wittes), 马修·瓦克斯曼, 和 Robert Chesney, examining 的 problem of transfers of 也门i 被拘留者 from 关特ánamo Bay.

谢谢您有机会向小组委员会介绍从关特转移也门被拘留者的问题á纳莫湾。自从圣诞节炸弹企图和基地组织在阿拉伯半岛的崛起以来,也门的调动已成为相当大的政治仇恨之地。根据我们的判断,这种恶意是毫无根据的。正如我们将要解释的那样,对也门的转移政策一直是政府之间的体制连续性问题,决策者没有好的选择,而政党之间目前也没有争执。简而言之,布什政府和奥巴马政府在将被拘留者转移到也门方面都保持了谨慎态度。共和党人,民主党人和国会以及政府都同意,也门的条件目前不允许将被拘留者转移到该国。拘留政策的许多方面确实存在争议。这不是其中的一个。

本文代表了三位分析家的观点,他们从不同的学术和政府角度考虑了转移问题。布鲁金斯学会高级研究员本杰明·维特斯(Benjamin Wittes)是三本书的作者或编辑,并撰写了许多与拘留政策有关的报告和论文。哥伦比亚大学法学院副教授马修·沃克斯曼(Matthew Waxman)从2004年中至2005年担任国防部负责国防事务的副部长助理,并于2006-2007年担任国务院高级官员就被拘留者问题提供咨询。德州大学法学院的查理一世·弗朗西斯法学教授罗伯特·切斯尼(Robert Chesney)撰写了大量有关拘留和移送问题的文章,并于2009年在政府任职’拘留政策工作队。在这份简报中,我们首先阐述了为什么也门在关塔尔人的配置方面证明了如此棘手的问题á纳摩案件;其次,布什政府和奥巴马政府如何谨慎地探索转移也门被拘留者的各种选择,以及为什么这些选择最终没有得到实现;第三,这如何使美国决策者无法大规模减少关特也门人口á纳莫最后,我们讨论了与也门转移相关的困难为何不应阻碍其他转移努力的原因。

也门问题

怎么做关ánamo’事实证明,对于连续两个政府来说,也门众多的被拘留者都异常困难,这两个政府都非常谨慎地对待了这个问题。也门在向较大的关特派遣大量被拘留者的国家中是独一无二的á纳莫族。长期以来,它一直处于状态失败的边缘。与沙特阿拉伯不同,它从未拥有强大的中央政府,美国可以与该中央政府一起管理被转移的被拘留者构成的威胁。人们对沙特重返社会计划的效果有何看法—其成功与失败是正当辩论的主题—沙特政府既有重要的政策手段,也有大量的机构资源可用于与被转移的被拘留者打交道。也门政府,即使在当前危机之前,也一直缺乏类似的能力。 此外,事实证明,这是一个困难的谈判伙伴,很少在遣返问题上表现出一致的立场,并且在被拘留者问题上表现不佳。恐怖分子和激进分子的主要越狱行为,也门政府偶尔释放高价基地组织囚犯,也侵蚀了美国政府。’对也门的信心’有效解决这些问题的承诺和能力。[1] 

而且,与其他弱国不同,后者向关特派遣了大量被拘留者ánamo —Afghanistan—也门没有大量的美军在当地帮助建立处理被遣返被拘留者的能力。什么’更有什者,很难想象大量也门人正在欧洲或其他地方的第三国重新安置,以便将其安置在有效政府可能会采取适当措施对付它们的地方。与担心被本国迫害的被拘留者不同,美国因此而不能依靠其自愿返回这些国家,被拘留者在第三国定居可能很容易起身回家—而且大多数国家都不会阻止这种情况—因此破坏了这种第三国重新安置的目标。

结果是行政部门在也门遇到了一个非常棘手的问题,长期以来一直抵制所有持久的和创造性的努力—布什政府和奥巴马政府—to reduce 的 关特ánamo population.

两国政府的努力

一般来讲,讨论转让工作已经成为一种时尚。—特别是涉及也门和也门的人—鲁re,草率,对安全问题的重视程度不够。虽然累犯问题是一个重要的问题,并且有一些高调的沙特被拘留者已经迁移到也门并重新定居,但肯定没有突然转移到也门的踩踏事件。确实,转移到该国的速度非常缓慢和谨慎,这正是关塔问题的原因á随着时间的流逝,纳摩已成为主要的也门问题。根据我们收集到的最佳公开数据,布什政府在2004年3月至2008年11月之间仅将14名被拘留者转移到也门。[2] The 奥巴马 administration, meanwhile, has transferred only eight 被拘留者 to 也门, two of whom it transferred under 合作urt order.[3] These numbers are dramatically lower than 的 number of 被拘留者 released to both 阿富汗 和 Saudi Arabia.

布什政府和奥巴马政府在也门移交方面的努力在某些方面彼此不同,但这些差异反映的是情况的变化,而不是对也门问题的不同态度。显然,他们并没有产生实质性的不同结果。相反,总体方法非常相似且一致—在这两种情况下,都反映出对于将大量被拘留者释放到一个对其自己的事务几乎没有控制权的国家的犹豫。

Broadly speaking, 的 Bush administration was 在terested 在 large-scale repatriation opportunities as a principal means of reducing 的 关特á纳莫族。布什政府专门探讨了也门批量释放的多种选择。[4] 特别是,它与也门政府花费了大量精力,建立了以沙特重返社会计划为模型的计划—该程序本身是根据较早的也门程序建模的。[5] For 的 reasons described above, however, 的 bulk approach required 合作nditions that 也门 did not present. So 的 Bush administration selectively released only 14 被拘留者 to 也门 over 的 very years 在 which it removed hundreds of other 被拘留者 from 关特ánamo—在该工厂关押的近800名员工中,有530多名。

在奥巴马政府就职期间,大规模撤离也门被拘留者的努力扩大到包括将也门部分人口送往沙特阿拉伯以通过沙特重返社会计划的可能性。奥巴马政府花费了大量精力试图使这一选择可行。[6] 但是,到2009年秋季,已经很明显它不会成功。什么’更重要的是,也门的局势没有改善,美国政府损失了大量的关特ánamo habeas cases—也增加了也门赢得大量人身保护案的可能性,因此被法院下令释放。确实,政府根据人身法院判决,明确考虑了可能释放大量也门被拘留者的可能性。最近,政府’D.C.巡回上诉法院在人身保护权案件中取得的胜利极大地改变了这种局面,使现状—换句话说,对也门人口的长期拘留直到也门的状况改善为止—想象维持下去要现实得多。但是当时,押注诉讼环境的这种变化是不明智的。因此,奥巴马政府面临着微妙的钳制行动,一方面被迫释放可能释放大量也门被拘留者的诉讼压力,另一方面又受到该国仍然无法实现的条件的限制。’根据判断,可以安全地进行批量转移。

当局的回应是在关特省确定了三组也门人á纳莫第一组包括无论条件如何都无法安全转移的人。第二个人包括用关塔那摩审查工作组的话说,满足转移的最低条件的人,如果 “(1)也门的安全局势有所改善; (2)制定了适当的康复计划;或(3)适当的第三国重新安置方案可用。”第三类包括那些符合转移条件并可以随时转移的人“遵守适当的安全措施”—which 的 关特á纳莫工作队明确表示“不需要立即执行。”工作队报告强调,

通过使每个转移决定取决于适当安全措施的实施,审核参与者可以在这些转移的时间上留有必要的灵活性。根据这些移交决定,被拘留者仅一次且仅在从安全角度认为适当的条件下才返回也门。

实际上,可以合理地假设,在将被拘留者分为第二组还是第三组的过程中,可感知的诉讼风险起着重要作用。预计将立即移交的人往往是政府认为其人身保护案严重的人。那些有条件转移的人—也就是说,当条件改善时转移—往往是政府认为法院可以容忍长期拘留的人。

诉讼压力的影响在Guant中是明确的ánamo task force’关于奥巴马政府实际上已移交给也门的被拘留者的报告。的确,除了奥巴马政府输掉了人身伤害案或在某种程度上预料会丢失的人身之外,奥巴马政府没有将任何被拘留者转移到也门。工作队对前七个版本的描述如下:

迄今为止,在被批准转移的36名也门被拘留者中,只有七人被转移到也门。根据法院命令,一名于2009年9月被调动,六名于2009年12月被调动。2009年12月被遣返的六名是由行政命令中指定机构的高官一致同意选拔的,此后进一步对被拘留者的个性化审查,包括考虑与威胁有关的信息,针对被拘留者的证据, 和政府’在法庭上成功捍卫拘留合法性的能力 (添加了重点)。

自工作队报告以来,又有一名被拘留者被转移,这也是根据法院命令转移的。

最终,在圣诞节爆炸尝试发生之时,也门的所有遣返工作实际上都已结束,这促使目前暂停向也门转移资金。由于也门的局势迅速恶化,因此没有实际机会暂停’在短期内被解除;因此,在可预见的将来,只有法院命令的转让和释放才有可能。

简而言之,布什时代和奥巴马时代的转移都反映了对当地安全局势的高度谨慎。两国政府都试图减少关特的也门人口á纳摩,同时对也门不稳定的安全局势的现实保持敏感。双方都探讨了这样做的选择。双方最终都评估出,出于安全考虑,其雄心壮志远不及将被拘留者转移到关特的野心。ánamo.

也门 今天转账

简而言之,今天行政部门不可能将危险的被拘留者释放给也门。这不是因为法律转让限制。而是因为行政部门—在布什政府和奥巴马政府下—从未放过将也门人撤离关特的愿望á纳莫无视这一现实,即面对一个能力有限且愿意减轻被释放的被拘留者构成的威胁的软弱国家的现实。尤其是现在,也门的局势根本没有为严重遣散大量被拘留者提供宽松的短期或中期环境,行政部门知道这一点。

我们认为,目前的风险恰恰相反。就是为了防止也门释放而制定的过分立法转让限制—不管有没有这样的限制,谁都不会离开关塔ánamo—正在为来自与也门所提出的挑战相去甚远的国家的被拘留者进行合理的遣返和重新安置工作。当前有大量机会重新安置关特á在纳摩被拘留者中,受到立法限制的机会往往令人沮丧。维持这些限制主要是出于对也门局势的恐惧,但也门被拘留者并未感受到主要的影响。与也门人不同的是,其他人感到有可能将其从美国羁押中转移到其他国家,在这些国家中与敌人交战的风险很小。

也门被拘留者将等待—也许很长一段时间。他们将等到一个非常不稳定的国家稳定下来,或者等到美国和沙特阿拉伯为转移到沙特重返社会计划做出一些安排之前,—至少对于那些在那个国家有家人的被拘留者来说。这是一个非常困难的情况。也门的一些被拘留者只是低级战士,—他们是否来自其他国家—早就回家了他们的处境可能是令人遗憾的必要。将也门困境笼罩到其他关头á但是,namo人口不是必需的。这是一个错误。



[1] 请参阅Mark Mazzetti,美国正在加强也门空袭的秘密运动, 纽约时报。,2011年6月8日,请访问: http://万维网.纽约时报.合作m/ 2011/06/09 /世界/中东/09英特尔.html?_r=1&scp=1&平方=哈里提&ST=客户服务 (描述也门’(s)捕获,定罪和释放上周被美国空袭杀害的基地组织激进分子);迈克尔·伊西科夫(Michael Isikoff),《打耳光:也门》’s处理Cole Bomber Stuns Bush反恐怖事务负责人, Newsweek.com,2007年10月31日,可在 http://万维网.新闻周刊.合作m/ 2007/10/30 /a拍击面对.html; 马克·特雷维扬(Mark Trevelyan),也门的越狱事件引起了外界的关注, 波士顿环球报(2006年2月10日),网址为 http://www.boston.com/news/world/middleeast/articles/2006/02/10/jailbreak_in_yemen_stirs_concern_abroad/;格雷戈里·约翰逊(Gregory Johnson),确保也门’基地组织战争第二阶段的合作’ida, CTC前哨, 2007年12月,在 http://万维网.ctc.美国.教育/wp 内容/上载/ 2010/06 /1伊斯1-艺术8.pdf格式.
[2]这个数字在新闻文章中被广泛引用。参见,例如,查理·萨维奇(Charlie Savage),“6名被拘留者返回也门,” 纽约时报,2009年12月20日,请访问: http://万维网.纽约时报.合作m/ 2009/12/20 /世界/美洲/20吉特莫.html. With 的 exception of Salim Hamdan, who was transferred after 的 period it 合作vers, 的 14 被拘留者 transferred to 也门 are identified 在 a declassified 防御Department list of all transfers from 关特á纳莫该列表位于: http://万维网.国防部.米尔/酒馆/oi/被拘留者/09-F-0031_doc1.pdf格式.
[3]A discussion of 的 first seven of 的se transfers appears 在 的 final report of 的 关特ánamo 查看第18页的工作队,并在下面引用。另一名被拘留者穆罕默德·奥达尼(Mohammed Odaini)在人身伤害案胜诉后于2010年7月被转移。参见,例如,查理·萨维奇(Charlie Savage),“裁决对叶尼米斯的转让政策提出质疑,” 纽约 时报,2010年7月8日,可在 http://www.nytimes.com/2010/07/09/us/09gitmo.html?scp=1&sq=Mohammed+Odaini&st=cse&pagewanted=print. One additional 也门i 扣留ee has been transferred from 关特á奥巴马执政期间的纳莫,尽管这个被拘留者在第三国定居。
[4]这不是秘密。确实, 纽约时报 据报道,早在2005年,五角大楼就试图实施“a plan to cut by more than half 的 population at its detention facility 在 关特ánamo Bay, Cuba, 在 part by transferring hundreds of suspected terrorists to prisons 在 Saudi Arabia, 阿富汗 和 也门.” See Douglas Jehl, “五角大楼寻求从古巴基地转移更多被拘留者,” 纽约 时代 2005年3月11日,可从以下网站获取: http://万维网.纽约时报.合作m/ 2005/03/11 /政治/11扣留.html。同年晚些时候,国务院公开宣布了该倡议。当时在政府中的一位现任作者在一次采访中说,政府正在寻求“将[拘留]的负担转移给我们的合作伙伴。我们,美国,唐’想要成为世界’s jailer.” See Tim Reid, “Guantánamo犯人面对转移到本地监狱,” 时代,2005年8月6日,请访问 http://万维网.时间线.合作.英国/托尔/新闻/世界/我们__美洲/文章552128.ce.
[5]这些努力也广为宣传。参见,例如Shashank Bengali,“Obama’s Biggest 关特ánamo 两难困境也门” 麦克拉奇报纸,2008年11月13日,请访问 http://万维网.麦卡奇奇.合作m/ 2008/11/13/55827 /奥巴马最大关特ánamo困境.html.
[6]The 奥巴马 administration discussed 的se efforts publicly. See, for example, Lara Jakes, “美国对也门被拘留者交易充满希望,” 美联社,2009年5月9日,可在以下网址找到: http://万维网.监护人.合作.英国/世界/饲料/ 8492131.

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