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系列: CCF简介
报告

教育和培训在福利改革中的作用

近年来,单身母亲在福利方面的工作空前多。但是,由于技能和工作经历有限,他们通常只能获得低薪工作,并仍然处于贫困之中。对于一半未从高中毕业的案件,情况尤为严重。由于具有较高技能的受助人往往会获得更好的工作,因此教育和培训应在福利改革中发挥核心作用似乎是合乎逻辑的。但是什么样的角色呢?

福利到工作计划中的替代策略

福利政策反映了正在努力平衡两个目标,即减少贫困和消除依赖性。各方的改革者都赞成这些目标,但不同意应优先考虑哪些目标以及实现这些目标的最有效战略。结果,各州使用了三种广泛方法的变体来构建福利改革的福利到工作的组成部分。

教育或培训优先

在要求成年人找到工作之前,使成年人享受福利的教育者强调了反贫困的目标,并认为如果收入没有增加,以工作代替福利的改革是不充分的。他们认为,在寻找工作之前,领取福利的人需要提高自己的技能,以便获得一份工作,尤其是一份相对稳定的工作,支付足够的钱养育他们的孩子,并使他们在经济不景气期间不那么脆弱。对于那些缺乏高中文凭或GED(高中同等学历)证书的人来说,这种观点将以编程方式转化为基础教育课程的推荐,包括阅读和数学辅导,英语作为第二语言课程或GED考试准备(将成人教育和职业培训相结合的计划则很少见。对于那些拥有高中文凭或GED的人来说,“教育或培训优先”的方法通常意味着分配给职业培训,而不是分配给产生学位的专上学术课程。

首先求职

其他人则更加强调减少福利卷和节省金钱。他们提倡的策略可以使人们迅速进入工作岗位,即使工作岗位的工资较低。一些关注减少福利的人将工作视为结束他们认为福利对家庭和儿童的负面影响的最直接途径。有些人将重点放在通过减少工作量和求职服务本身成本相对较低而实现的节省上,理由是在给定的预算的情况下,使用这种策略可以为更多的人提供服务。以工作为先的策略也可以反映出反贫困的目标。一些人认为,找到一份工作,甚至是一份低薪的工作,都是建立技能的最佳方法,这些技能最终可以带来更好的工作。其他人则认为,在任何劳动力市场上,大多数福利受益者将不可避免地获得低薪工作,减少贫困的最好,最现实的方法是通过向工作家庭提供更慷慨的补贴和服务。在求职优先计划中,几乎每个人都必须从独立寻找工作或通过工作俱乐部开始,该俱乐部教授简历写作和面试等技能。几周后,参与者通常会得到计划人员的协助。通常,首先不是求职,而是仅求职。找不到工作的人可能会接受教育或培训。

混合策略

一些改革者赞成采用更灵活的方法,使工作人员和参与者在初期和后续活动中有更多选择。一些参与者,通常是那些缺乏高中文凭或GED的参与者,最初被分配到基础教育或培训,而其他参与者则最常被分配到找工作。随后的活动因仍处于福利状态的人而​​异。一些混合计划强烈强调就业:工作人员敦促参与者找到工作,只允许短期教育或培训活动。其他人则强调技能建设:参与者可能会参加长期的教育或培训计划,而迅速找到工作并不是最重要的。

福利改革背景下的教育与培训

自1971年以来,联邦福利立法已要求越来越多的福利接受者参加某种形式的以工作为导向的活动,作为获得全部(或最近获得的)福利的条件。但是,即使没有任何特殊的福利到工作计划,许多低收入者也参加了学校,培训,社区大学或其他计划,以帮助他们获得技能并找到工作。这项志愿活动可能会带来很大的收益,但这不是由于福利改革而引起的,无法在改革方案的研究中可靠地体现出来。

因此,询问教育和培训作为福利改革的一部分的价值具有特殊含义:是否要求对可能希望参加或不希望参加的人们进行教育或培训,相对于人们自己会取得的成就有预期的积极结果或其他方法,例如求职?这个问题与强制性基础教育特别相关,因为很少有福利领取者(在某些研究中只有8%)声明他们想回到学校学习阅读和数学;他们过去在学校的经历很差,喜欢接受专门的技能培训(大约60%)或帮助找工作(大约30%)。

研究

基于1985年至1999年运行的程序对这三种策略的研究异常可靠,原因是:

  • 涵盖代表各种特定方法和条件的计划;
  • 包括将近100,000个单亲父母的成绩,足以可靠地评估计划’ effects;
  • 跟踪人们长达五年的时间,足以确定对教育或培训的前期投资是否有回报;
  • 衡量在现实条件下实施时三种策略产生的结果;和
  • 使用随机分配,这是功能最强大的研究设计,其中将福利接受者通过类似于彩票的过程放置在强制性的福利到工作计划或对照组中。对照组的成员不需要参加任何活动,但可以(而且经常这样做)在社区中寻求此类服务。

最后一个因素是最根本的。通过将人们随机分配到工作福利计划或对照组,研究可以安全地将其子女的任何后续差异归因于’对特定程序策略的行为。这些差异称为程序’s “impacts.”在本简短内容中,说计划增加了一些成果(例如收入),并不是指人们如何’的行为随时间而改变,但取决于人们相对于研究如何遵循特定的福利到工作策略’s control group.

研究结果主要来自于对五个最大的福利到工作研究中的二十个计划的结果进行比较,这些研究是“福利到工作策略的国家评估”(NEWWS; 11个计划),是对加利福尼亚的评估。’洛杉矶大大道独立计划(GAIN; 6个计划)’佛罗里达州的Jobs-First GAIN’的项目独立与圣地亚哥’的饱和工作主动性模型(SWIM),以及在NEWWS中对前两种方法进行的全面测试。因此,本简介以许多人的工作为基础,尤其是纽约市人力示范研究公司的研究人员,他们进行了这些研究并分析了结果。

这项研究是在1996年福利改革之前启动的(某些计划今天进行了修改),因此在对福利收入有时间限制,对人们的收入和生活仍然有更大的限制之前,评估了不同的就业前策略的影响。收到福利,并因不遵守该计划而受到更大的处罚(制裁)。 1996年福利改革的实施可能会在一定程度上改变影响的程度,但不太可能影响这三个策略的相对成功。

调查结果

概要

这三种策略都增加了单亲父母’与没有计划的情况相比,工作和福利收入减少了,但并没有增加人’收入,或对儿童(青少年除外)产生许多或持续的正面或负面影响。

以求职为先的计划的人更快地找到了工作。那些以教育或培训为先的计划的人最终赶上了,但是相对于以工作为先的计划,较大的前期投资没有明显的回报,即更高的工资或收入或对儿童的改善成果。

最好的结果来自使用各种初始活动的计划,其中一些人开始寻找工作,而另一些人则接受短期的,以工作为中心的教育或培训。这些发现适用于高中毕业生和非毕业生。

二十程序比较

图1 展示了一个人注册后的五年中,使用三种策略的不同变体的程序的影响。每个条形代表一个程序,并显示参与该程序所需的所有单亲父母与研究中所有单身父母的平均总收入(上图)或福利金(下图)之间的差额’的对照组。顶部面板显示所有程序都增加了收益,几乎所有差异都达到了统计显着性,但是那些使用混合策略的程序往往会产生最大的影响。底部面板显示,在以工作为先和以就业为重点的混合计划中,福利储蓄最大。

以就业为重点的混合战略计划(波特兰和里弗赛德GAIN)成为明显的赢家,产生了异常大的收入增长和纳税人储蓄,对于波特兰(未显示)而言,就业更加稳定,工资更高。佛罗里达州的结果 图1 但是,表明这种方法不能保证成功。佛罗里达州计划的其他功能包括有限的儿童保育资金,工作寻找活动薄弱以及确定谁接受教育或培训的严格方法,可能会损害其成功。

尽管大多数计划增加了收入,但它们却减少了类似数额的福利和食品券支付。在过去的五年中,人们从收入中获得了更多的收入,但是与对照组相比,由于该计划,人们的财务状况总体上并不好。即使将收入所得税抵免,州和联邦税以及医疗补助的估算包括在计算中,这些结果也成立。

图1 之所以具有说服力,是因为它显示了在多个位置上复制的模式。但是,始终存在一个问题,即这种跨站点的比较是否反映了福利到工作战略本身,所研究的人群的特征,当地经济或福利和社区环境所带来的增值差异。

两种方法的三点测试

为了消除这种不确定性,NEWWS在佐治亚州的亚特兰大进行了一项非常不寻常的研究。密歇根州大急流城;和加利福尼亚河滨。在这些站点中的每个站点中,将福利接收者随机分配到以下三个组之一:以工作为先的计划,该计划仅对最初没有通过求职俱乐部工作的人提供短期教育或培训(该方法标记为“劳动力附件”或LFA(在此评估中);一项教育或培训优先计划,该计划在要求找工作之前将大多数人分配给教育或培训(称为“人力资本发展”或HCD);或对照组。 LFA和HCD组的结果比较,显示于 图1,几乎没有什么区别:HCD方法没有产生预期的附加收益。确实发生的特定年份,度量或子组的任何差异都有利于LFA计划。

五年结果显示在 图1,掩盖了一段时间内影响方式的巨大差异。 LFA计划中的人们找到了工作,并更快地获得了福利,这在福利时间有限的情况下是一个明显的优势。 HCD计划的人员在离开教育或培训一段时间后赶上了LFA计划的人员,但最终并没有得到薪水更高,更稳定的工作,即使HCD计划的运营成本最终增加了40%至90%。最后,尽管有人希望,HCD父母希望这两种方法对儿童的福祉没有影响。’参加更多的教育或培训可能会导致他们的孩子在学校做得更好。在NEWWS中,两种类型的程序都没有什么效果,或者对于青少年来说,对某些结果(例如成绩重复)有一些负面影响。

从福利案例中的不同子群体来看,这种基本模式适用于大多数群体,包括具有不同技能,工作经历和种族/民族的群体。对于没有高中文凭(或GED)的人和其他希望从基础教育的最初投资中受益最大的弱势群体,这一发现尤其令人失望。无论是由于服务质量还是大多数人停留的时间短,在HCD计划中没有高中文凭的人都无法测量地提高他们的阅读或数学素养,或者最终无法获得比LFA计划更好的工作。恰恰相反:在出现差异的地方,LFA计划导致了更高的收入和收入。然而,在一项非实验性分析中,人力资源示范研究公司的约翰尼斯·博斯发现一些证据表明,在HCD计划中获得一般同等学历的少数妇女最终可能会获得较高的收入,特别是如果她们继续接受职业技能培训的话。但是他还发现,在一般同等学历的考试准备课程中留更长的时间不会明显增加获得该证书的女性比例。

对具有高中文凭或GED的福利接受者进行培训的结果有些复杂。同样来自HCD / LFA比较的最相关数据显示,HCD策略未带来任何其他影响。对自愿计划的两项主要评估表明,以培训为重点的计划表现不佳的一些原因。由Abt Associates的拉里·奥尔(Larry Orr)领导的《国家职业培训合作法》研究(JTPA)发现,平均而言,课堂技能培训并没有增加福利领取者的收入,尽管其他JTPA活动包括以下活动的结合:工作培训和求职了。在少数群体女性单亲家长示范中,Mathematica Policy Research的John Burghardt研究了四个针对单身母亲的补习教育和技能培训计划,其中大多数是福利计划。圣何塞就业培训中心的一项计划增加了收入和工资。研究人员将此成功归因于该计划’与就业市场的紧密联系,教育和培训课程的整合,缺少入职考试以及容易获得的托儿服务。这些发现表明,过去的培训计划给人留下的深刻印象可能部分源于课程的不灵活结构(对技能培训进行教育),所招募的人员,支持服务或对妇女进行的培训类型。 ,证据很少,而且重要的是,它不包括对社区大学提供的培训或授予学位的专上学术课程的严格研究。

最成功计划的特征

对高中毕业生和非毕业生来说最成功的福利到工作计划(波特兰和河滨GAIN)在初始活动方面很灵活。这两个计划都严格执行了参与要求,具有操作求职计划的经验,强调了寻找工作的重要性(这是一条贯穿Riverside各个方面的信息’的操作),以及二手作业开发者。然而,在波特兰,建议找工作的人等薪水远高于最低工资的工作,并提供长期,稳定的就业机会的最佳机会,而建议河滨地区的人选择第一份工作,因为任何工作被视为一项好工作。

关于教育和培训,两个计划的工作人员都传达出改善人的能力。’就业能力是目标分配的持续时间有限(通常为六个月或更短),并且不允许人员“languish”在这些活动中没有取得进展。根据工作经历,教育程度和识字测验分数等因素,大多数不准备进入劳动力市场的人首先在这两个计划中被分配到基础教育中,或者在波特兰被分配了三到五周的生活技能上课或职业培训。其他人(通常是那些拥有高中文凭或GED的人)最常被分配到找工作,或者在波特兰分配生活技能,职业培训或工作经验。最后,只要他们能够在短时间内获得学位,就可以继续参加少数已经获得学位的高等学术课程。

但是,这两个程序在提供教育和培训方面有所不同。在波特兰,计划管理员采取了与社区大学系统合作的非同寻常的步骤来设计和实施课程,并提供全面的案例管理。相比之下,Riverside福利部门仅管理其计划,并且在使用某些社区大学提供教育和培训的同时,主要依靠成人教育学校,并根据学生的表现向几所学校提供付款。

TANF重新授权的经验教训和启示

这些发现指出了关于教育和培训在福利改革中的作用的几个教训。首先,无论目标是减少贫困,减少依赖,节省金钱或帮助儿童,没有证据支持严格的教育或培训优先政策。调查结果对于强制性基础教育尤其令人沮丧。

第二,在福利改革中,技能提升活动具有明显的作用。波特兰和河滨GAIN计划取得了非常成功的结果,表明了一种平衡的方法,该方法强调就业,但使用一些以工作为重点的短期教育和培训。

第三,解决低收入问题的方法不再像过去那样。从历史上看,培训计划通常与当地经济中的需求工作或本地雇主没有直接联系。他们还经常把最弱势的人拒之门外。补习教育和GED考试准备计划无法留住人员,或者相反,如果没有明显的进展,他们可能会保留多年。所有这些表明,计划运营者需要确定和系统评估替代的就业前和就业后方法。这些方法应包括培训,以促进职业发展,整合基础教育和技能培训,并吸引当地雇主。福利接受者还应有权获得支持服务,以增加计划的保留率。

最后,这里报告的调查结果表明,精心设计的福利到工作计划可以大大增加收入并减少依赖性,但是这种方法存在局限性。在典型的NEWWS计划中,五年后,职业女性’美国的年收入约为$ 12,500,仍有25%的人靠着福利,孩子们的学业和社会行为比全国孩子差。最近的研究表明,当工作能带来更高的收入时,孩子们在学校里会做得更好,这表明服务和政策的重要性,例如收入所得税抵免,这可以增加在职穷人的生活,以养活自己和家人。福利到工作的摆摆已经从1980年代初期的快速就业转变为1980年代后期的技能增强,然后回到1990年代中期的快速就业时期,当时联邦福利改革立法赋予各州很大的灵活性,但派遣了一个通过详细的语言清楚地表明他们的工作是什么,反对工作的信息“count”联邦参与率。里弗赛德市取得的成功部分促使了对有需要家庭的临时援助(TANF)的转变’的GAIN计划,但反映了Riverside’强烈的工作信息,却忽略了其更为均衡的服务组合。

该简要说明表明,摆锤摆动得太远了。 TANF’对就业的重视是适当的,但并不鼓励各州最大程度地提高教育和培训所能带来的回报。对于政策制定者来说,令人沮丧的是,尽管灵活使用以工作为中心的短期培训和GED准备的潜在收益是显而易见的,但这项研究仍悬而未决。我们仍然对更多创新的职前和职后培训以及社区大学课程的成功知之甚少,但是,如果福利改革不仅要发挥其节省钱的潜力,而且要帮助家庭增加收入,那么显然需要创新。 。

附加阅读

Bloom,Dan和Charles Michalopoulos。 2001。《福利和工作政策如何影响就业和收入:研究综述》。纽约:人力示范研究公司。

伯格哈特,约翰和其他人。 1992年。《少数民族女性单亲父母示范的评估:第1卷,摘要报告》。纽约:洛克菲勒基金会。

Freedman,Stephen和其他人。 1996年。“对就业,收入和AFDC收入的五年影响。”GAIN评估工作文件96.1。纽约:人力示范研究公司。

汉密尔顿,盖尔等人。 2001.不同的福利到工作方法有多有效?十一项计划对成人和儿童的五年影响。华盛顿特区:美国卫生与公共服务部和美国教育部。

Orr,Larry L.等。 1996.为弱势群体提供培训吗?来自国家JTPA研究的证据。华盛顿特区:城市研究所。

里乔(Riccio),詹姆斯(James)等。 1994年。增益:福利到工作计划的收益,成本和三年影响。纽约:人力示范研究公司

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