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2017年12月16日在美国纽约曼哈顿区看到纽约联邦储备银行大楼.REUTERS / Eduardo Munoz-RC1C40CEF810
报告

保密监督信息的诅咒

编辑 's Note:

该报告是 金融市场与监管系列 由布鲁金斯(Brookings)生产 监管与市场中心.

在过去的几年中, a 学者们 从业者 一直在关注银行监管现象,这是政府影响金融体系的主要手段。监管不同于法规和立法,国会和监管机构(例如美联储,消费者金融保护局或货币主计长)通过的道路规则。取而代之的是,监管是一系列复杂的,不断发展的做法,使政府和私人银行直接接触,有时会产生令人惊讶的结果。

学术界对银行监管的关注是令人兴奋和欢迎的。作为美联储第一任监督副主席兰德尔·夸尔斯(Randal Quarles), 邀请了 “就与银行监管相关的正当程序考虑作为与监管不同的程序提供更大的法律奖学金。”

美联储内部和外部,学术界和行业内部对银行监管的认识与其他法律服从模式分开存在,这种兴趣是令人兴奋的发展。但是正如我的合著者肖恩·凡纳塔(Sean Vanatta)和我发现的那样,这也是令人沮丧的。肖恩和我正在完成一个为期四年的项目,内容涉及银行监管的历史,从南北战争到《多德-弗兰克法案》颁布后监管的变化(哈佛大学出版社即将出版)。我们感到沮丧的主要原因是受折磨的法律学说,这种学说受到刑事处罚,以保护“机密监管信息”免受披露,而经常不考虑其历史价值或与现代辩论的关联性。在本文中,我讲述了扣留监管信息的法律基础存在缺陷和复杂性,并解释了银行监管机构和国会可以采取的措施,以放宽这些限制,以更好地实现金融体系的问责制,而不必牺牲银行与银行监管机构之间的审议权。此版本将使我们避免在我们作为一个社会与重要而健康的金融系统进行交互并监督该系统以确保其未来成功的方式中犯同样高昂的错误。

保密监督信息的(坏)法律和(更糟)政策

保密监督信息由 美联储监管 包括“检查和检查报告,机密运行和状态报告,以及任何衍生自,与之有关或包含在其中的信息”以及任何“由[州长理事会代表或供其使用的文件,或]储备银行。”根据法律(《美国联邦法规》 12 CFR§261.2(b)),根据三项不同的原则,不得披露该法律。首先,国会 已经做到了 银行审查员披露机密监管信息是非法的,可处以罚款和可能的监禁。其次,美联储断言适用于 所有 CSI的接收者,在 一般法规 禁止盗窃政府的“公共金钱,财产或记录”。美联储主张将从公共场所盗窃资金定为刑事罪的同一法律也适用于获得CSI准入权的任何人。这个想法是,CSI属于美联储,即使它是由银行生产的,甚至当银行本身渴望公开它时也是如此。最后,国会在《信息自由法》中增加了豁免8,以免公开披露“由代表或使用负责该法规或法规的机构准备的检查,操作或状况报告中包含的或与之相关的任何信息。金融机构的监督。”

所有这些法律主张(从FOIA明确规定的禁令到美联储关于将CSI披露为挪用公款的可信度较低的理论)旨在平衡两个相互竞争的需求:(1)成员国对银行和银行监管者承担责任的必要性公众-政治家,银行客户,银行本身-(2)银行监管是需要特殊保护的特殊过程的想法。如 一个法院 它说:“ [b]安全和健全的监管是监管机构的反复评论和银行的回应的反复过程。”该过程“在很大程度上取决于受监管的银行公司与银行监管机构之间的沟通质量”,这种关系“既广泛又非正式”。

现有的机密监管信息技术水平存在的问题是反补贴目标-对银行和银行监管者的公共责任制-几乎完全消失了。

现有的机密监管信息技术水平存在的问题是反补贴目标-对银行和银行监管者的公共责任制-几乎完全消失了。现有的状况表明,监管机构实际上拥有不受限制的权力,可以将任何属于这些庞大类别的信息从公共消费中排除,只有很少的例外。

后果

这个政权的后果是什么?无知。金融系统大声疾呼着大量的信息,但是某些最重要的信息类型却被任何一种公共消费所掩盖。考虑对消费者,投资者,银行和学者的后果。

消费者。 银行监管者拥有可靠的信息,这些信息揭示了损害消费者的现行做法,无论这些行为是明示的,还是使消费者受苦 种族特征 , 欺诈活动 以经济利润为目标的人收取快速费用,或者 改组 消费交易以最大化银行收入。这些出现在银行考试中,但是主管经常选择不透露这些内容。结果是,消费者在与银行的竞争中迷失了方向,银行监管者也知道这一点。消费者没有。

投资人 。证券法建立在披露和公平的双重支柱上。但是,允许大银行以CSI的名义向投资者隐藏不利的重大信息。如果监管者坚持保密,那么有关机构健康的信息(作为评估这些银行的证券的核心)就不能向这些投资者披露。这样做有两种方式:有些银行管理得很好,其监管经验可以验证很多人,同样也受阻于进行这些披露以赢得投资者的信任,而有些银行披露这些信息可能会提醒投资者更加谨慎。值得调查的是,为什么在许多方面与众不同的银行应受到与其他公共资本市场不同的如此严格的证券监管标准待遇。

银行业务 。银行可信地抱怨说,监督程序的保密性以及他们无法公开讨论该程序,使他们承受了无法管理的风险。鉴于风险管理是银行监管的重要组成部分,因此银行检查可能加剧的风险-正如我和肖恩在即将出版的书中所讨论的那样,历史上充满了这些加剧的风险-也值得评估。

银行可能会夸大这种风险。监管者行使的自由裁量权是使监管不同于银行法规,公司治理,私人诉讼,刑事执法以及许多其他法律服从方式的核心。但是他们的担忧是真实的:俗话说,如果阳光是最好的消毒剂,那么银行监管将在黑暗中蓬勃发展。

学者们 。这最后一类似乎无关紧要,但是,公众理解银行监管如何以及与之相关的成本,银行,政治,法律,公共问责制,公共和私人权力,以及其他许多方面的工作所付出的代价。肖恩和我一直非常感谢联储,货币主计长和美联储FOIA办公室提供的帮助,更不用说国家银行审查员会议向我们展示的开放性了。但是,在我们对银行监管的理解中,有很多漏洞可能是永久性的。监管机构内的律师向我们和其他学者坚持认为,法律禁止他们共享甚至包含“机密监管信息”的信息。其中一些信息已有一百多年的历史了。其中一些已被有意破坏,因此进取的学者无法通过其他方式获得它。

我认为,无论法律依据如何,破坏监管信息都是悲剧。这听起来很引人注目,但银行监管确实确实为了解政府在私人和公共权力相交的地方如何运作提供了一个独特的窗口。我们无法以具体方式深入研究这些细节,这是一个巨大而危险的责任。

更好的道路

那应该怎么办呢?让我提出三种选择,从最极端到最不极端,美联储和其他银行监管机构应考虑采用这种方式,向世界开放这一重要信息,而又不会消除保密的重要好处。

首先,我们完全废除CSI。我们处于一个关于世界如何运转的更大透明度的世界。这个古老的概念,在20年代中期开始锻造 世纪,可能没有21世纪的韧性 ST 世纪。

其次,我们披露了检查过程的特定方面,包括编辑后的检查报告,通话报告或主管分配给每家银行的最终评级(所谓的CAMELS评级)。这些信息将从源头适当地抽象出来,从而保留了流程机密性的灵活性,同时为消费者,投资者,银行和学者提供了有关各个机构和系统本身的健康状况的重要信息。

第三,我们保留一切:不再肆意破坏旧唱片。而且,我们应该在适当的滞后之后披露所有信息,就像当前在五年的滞后之后最大程度地披露货币政策审议那样。我认为,这种滞后应该用几年而不是几十年来衡量,但在这一点上我将花费数十年。现在的标准是“从不”。

最后,至少,国会或监管机构应考虑召集一个由行业,消费者团体,投资者,学术界,监管机构组成的专家小组,以研究我们如何进入这个高度保密的世界,以及当前政权实现了我们所有人都应具有的目标,以建立一个有弹性,透明,高效和公平的金融体系。我相信,这样的小组不会得出结论,现状反映了我们能做的最好的事情。


作者没有从任何公司或个人获得本文的财务支持,也没有得到任何在本文中具有经济或政治利益的公司或个人的财务支持。他目前不是任何对本文感兴趣的组织的高级管理人员,董事或董事会成员。

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