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纽约城市学院的一名即将毕业的学生在帽子上戴了一条消息,说"Hire me."
报告

风险共担:为学生贷款安全网提供资金的有效机制

介绍

高等教育法逾期未予批准,风险分担已提上日程。[1] 在对高等教育管理机构的问责制制度不满的驱使下,过道两边的政策制定者和专家提出了一种机制,使学生在面对不良财务结果(如难以偿还债务)时付出代价。本文研究了高等教育中的风险问题,介绍了基于市场的风险分担原理,并为实施风险分担制度提供了建议。

大学是冒险的生意

几十年来,一直有一个使命,就是要吸引越来越多的年轻人进入大学。尽管在美国流行的关于高等教育的叙述包括对快速通货膨胀和沉重债务的讨论,但始终存在着隐性线索,认为大学值得。难怪为什么。研究一再得出结论,上大学通常会使一个人在其一生中积累的财富比未曾经历的要多。例如,纽约联邦储备银行的一份报告估计,’或学士学位约为15%。[2] 乔治敦大学教育与劳动力中心发布的另一项普遍引用的研究表明,大学毕业生在职业生涯中的平均收入比高中毕业生平均高出一百万美元。[3] 我们很快将这些对大学学位的巨大财务回报的估计作为鼓励越来越多的学生就读高等教育的理由,但是我们经常忽略讨论这些学生将面临的结果变化。那所大学实际上是一个冒险的提议。

有些学生会看到经常讨论的典型回报,另一些学生会获得更大的回报,但是不幸的是,有些学生比起初没有上过大学的人情况更糟。

学院 通常值得。但是,这种简单的断言未能体现出大学或任何形式的高等教育是一场赌博的事实。有些学生会看到经常讨论的典型回报,另一些学生会获得更大的回报,但是不幸的是,有些学生比起初没有上过大学的人情况更糟。结果的这种变化可以用学生对自己的教育做出的决定来解释,也可以用运气来解释。

同一研究提供了单身汉获得一百万美元回报的可观数字 ’学位还显示,最高收入和最低收入专业的终身收入之间的差额为340万美元,是大学毕业生和拥有高中文凭的学生之间平均收入差额的三倍多。显然,那百万美元的回报并不是确定的。

与学习计划不同,决定高等教育投资财务收益的许多因素是不可预见的。例如,大多数学生为了完成学位而报读高等教育,但是实际上只有大约一半的学生会完成学业。[4] 这意味着他们将支付入学费用,但不会看到拥有学位获得的更高工资。与未加入该小组的人相比,该小组通常在财务上会发现自己更糟糕。

学生面临许多其他不利的可能性,这将使他们无法看到自己的投资获得丰厚的回报。其中包括他们最终选择的一家呆板的机构;在经济衰退期间毕业(这可能对收入产生持久影响);并且由于创新或政策变化,他们在大学期间获得的技能已过时。这些可能性中的每一种都不在学生的控制范围之内,并且有可能极大地影响他们的财务状况。

是的,大学值得。但我们也需要承认这是一场赌博。对于那些用债务为教育投资筹集资金的学生来说,这种赌博尤其成问题,因为他们经常依靠自己的学位获得财务回报,从而使债务的偿还负担得起。随着高等教育的价格飞速增长,今天’与过去的借款人相比,发现自己的学生债务陷入泥潭的借款人的财务状况要好得多。政策需要考虑到这一现实。

政府在保护学生免受风险中的作用

当我们考虑联邦政府在缓解风险中的作用时,退后一步并记住为什么政府首先干预学生贷款是有帮助的。在政府没有对学生贷款进行干预的情况下,从集体和个人的角度来看,本来可以派发大笔红利的教育机会都不会得到利用,因为潜在的学生将无法获得所需的现金来支付入学的前期费用。与其他类型的消费贷款不同,学生贷款没有抵押。这意味着当借款人拖欠贷款时,贷方没有追索权。贷方无法获得借款人的学位。从理论上讲,借款人可以根据契约奴役协议将学生债务与人力资本抵押。但这显然是不可行的解决方案,原因有很多,其中最重要的是契约奴役是非法的。[5] 在没有联邦贷款的情况下,流动性不足以支持对高等教育的社会最优投资水平。尽管联邦政府介入学生贷款的理由很简单,但很少讨论。正如米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)曾经观察到的那样,很可能是由于“不愿意将对人类的投资严格地等同于对有形资产的投资视为现实”。[6]

考虑到联邦政府对学生贷款的参与,我们必须询问联邦政府在减轻借款人风险方面应扮演什么角色。联邦政府可以降低借款人风险的一种方法是实施一种制度监督制度,以鼓励全面改善学生的学习成绩。如何做到这一点超出了本报告的范围。相反,目标是集中于政府在保护借款人事后避免不良财务结果方面的作用;损坏完成后。

认识到补偿那些面临不良结果的借款人的计划本质上是保险单,即使我们不习惯这样认为。保险只是双方之间的一项协议,一旦发生不利事件,一方将向另一方提供赔偿。就学生贷款而言,不利事件是由于收入低于预期而导致学生无法偿还学生贷款。补偿可以采取暂时免于付款或宽恕的形式。如果我们希望借款人有保险,那么有两种主要选择可以实现这一目标。首先,可以鼓励(或要求)借款人在私人市场上获得贷款保险(就像抵押贷款一样)。[7] 其次,政府可以通过联邦贷款计划提供保险。从理论上讲,这些选项中的任何一个都会起作用。但是,在实践中,依靠个人进行自我保险是不切实际的,并且给已经努力理解高等教育资金的借款人带来了不必要的复杂性。[8] 更不用说,还没有一个强大的学生贷款产品保险市场。我们还知道,学生对未来的收入往往抱有过分乐观的期望,这将导致难以有效地激励借款人使用自愿保险产品。

学生贷款还款安全网的目标

鉴于政府提供贷款偿还保险是首选策略,因此下一步是确定减轻风险的目标并设计政策以实现这些目标。第一个目标是让借款人在低于正常收入的间歇期内从未面临无法承受的还款。我们可以将其视为保险的传递性方面。它可以帮助借款人随着时间的推移平滑消费。其次,联邦政策应确保持有不可能偿还债务的借款人不必无限期承担这些债务。由于学生债务一般无法在破产中免除,因此联邦援助系统必须为永久无力偿债的借款人提供宽恕。但是,如果要使学生贷款在破产时可免除,则联邦政策的作用将减少,以确保借款人的付款波动以适应收入的过渡性变化。同样,如果要使学生贷款保险产品的私人市场变得更加健全,那么我们应该重新考虑以下结论:联邦政府应该是学生贷款保险的唯一提供者。

为借款人提供安全网的含义

但是,这种讨论的症结在于,这种干预对高等教育市场具有严重的影响。在自由竞争的市场中,当供应商的产品无法满足买方的期望时,供应商将面临成本。如果产品是重复购买的产品,那么供应商将失去失望买家的未来销售。在不经常购买产品的情况下,卖方将遭受声誉损失,这会导致其他买方的销售下降。但是,如果当产品未能达到他们的期望时,购买者得到政府干预的补偿,这些市场力量就会受到抑制。买方变得更愿意进行购买,与此同时,供应商提供满足买方需求的产品的动机也有所减少’的期望。政府的干预推动了需求的增长,这意味着供应商能够以更高的价格出售更多产品。从本质上讲,保护消费者的支出会传递给供应商。

现在,由于多种原因,高等教育离自由竞争的市场非常遥远。但是,参与者不能幸免于上一段所述的机制。这意味着政府为借款人提供安全网具有两个令人不安的含义。首先,这些安全网削弱了机构努力使借款人取得良好成果的动力。其次,纳税人在安全网上的支出至少或部分转移给了高等教育机构。对于那些学生学习成绩最差的机构,这些传递最大。

分担风险的基本原理

在有关风险分担的讨论中,通常有人建议它应作为惩罚机制。也就是说,当机构未能达到特定目标时,应支付罚款。在此前提下构建的系统的问题在于,除非满足两个条件,否则很可能无法达到目标。首先,需要就目标达成共识。由于高等教育的利益相关者之间存在很大的差异,因此似乎不太可能在成功的定义上找到共同点。例如,许多人反对以就业成果作为制度质量的指标,因为它忽视了非金钱的教育回报。即使是多维目标,例如结果指数,也会施加一组特定的价值,几乎肯定会引起分歧。第二,该目标必须是可衡量的,并且不易受到操纵。例如,如果确定完成率是作为惩罚依据的正确目标,那么机构可以通过降低完成标准来操纵其成功实现目标。这些实际限制意味着风险分担作为惩罚机制的有效性有限。

但是,还有另一种理由将风险分担引入机构的问责制。不应将风险分担设计为一种机制,以纠正由于联邦管理的贷款还款安全网的存在而造成的市场扭曲,而不是惩罚机构。

风险分担制度

贷款安全网在市场上造成扭曲,因为保护借款人免受不良后果的影响使机构摆脱了困境。当机构采取减少学生成功的可能性的做法时,它们不会为由此产生的不良结果付出代价。相反,他们将这笔费用强加给纳税人。例如,在存在还款安全网之前,如果大量的前学生正经历财务困境,机构将需要担心其声誉成本。但是,安全网的存在减轻了借款人可能面临的财务困境,从而降低了该机构的潜在声誉成本。解决失真的关键是将成本重新分配给产生成本的机构。

为了有效地重新分配成本,应该要求各机构向教育部定期支付保险费,以便为借款人提供贷款偿还保险。保险费的确定应通过估算机构的前生在上一时期对贷款还款安全网系统施加的成本来确定。付款频率应设置为使机构的行政负担最小化,但每个日历年至少应支付一次。就像驾驶员在历史上经常提出索赔时会面临更高的汽车保险费一样,以前学生经常利用贷款还款安全网的机构也将要支付更高的保险费。

当前的安全网制度以多种不同的方式为纳税人带来了成本。根据基于公允价值会计准则的估计,[9] 当前的学生贷款利率还不足以支付政府的债务管理和融资费用。这意味着,以收入为导向的还款计划来延长还款期将给纳税人带来额外的费用,即使更长的还款期导致借款人支付的费用比原本要多。另一个更明显的支出来源是贷款违约和宽恕。这些费用以及与安全网管理相关的任何其他费用,应由机构清算,以便计算要向机构收取的保险费。

无需额外的数据收集来实施这种制度,但是需要额外的资源来支持教育部制定针对特定机构的成本衡量标准。

风险分担制度的含义

经验级的保费体系最明显的含义之一是,院校将有动机减少统计成功率较低的学生的入学率。在偿还贷款期间可能依赖安全网的学生从本质上将成为机构的责任。与不依靠债务付款的学生相比,需要依靠债务为其教育提供资金的学生可能还会看到可供选择的选择减少。学生承担的债务越少,则该机构因学生利用还款安全网而承担更高保费的可能性就越小。几乎可以肯定,这将减少处境最不利的学生的学习机会。

其他风险分担建议建议建议调整机构成果,以考虑所服务学生的不同群体。这种方法的问题在于,当学生以补助金的形式获得资助时,会更有效地将补贴隐藏在资助机制中。例如,假设我们实行了上述建议的制度,但由于录取了某些类型的处境不利的学生而使院校获得了平衡的积分。现在考虑另一种选择,即将那些相同的资源以额外赠款的形式直接提供给弱势学生。这些选择将相同的成本强加给纳税人,但第二个则走得更远,因为它确保了预期接收者可以利用这些资源。它还可以确保院校根据对学生成功的可能性的认识来做出入学决定,这还可以帮助学生避免浪费资源,以免获得学位。

因此,除了实行上述基于溢价的风险分担制度外,联邦政府还应至少利用所产生的部分储蓄,通过赠款来实施社会政策。就是说,应该向我们希望比现有系统创造更多机会接受高等教育的那一组学生提供额外的赠款。该报告将不确定要执行哪种社会政策,但坚持认为社会政策不能通过融资机制来实施。

这种制度的另一个含义是,学生可能会面临更高的价格。当对供应商征税时,税收的发生通常落在供应商和消费者身上。在这种情况下,这意味着税收会从机构中提取一些盈余,而且机构还将增加学费以支付开展业务的额外费用。而且,由于价格歧视是一种根据学生的还款能力向学生收取不同价格的过程,因此它是高等教育中广泛使用的工具,有可能对最不可能成功的学生征收价格上涨。

虽然这具有应解决的影响,但不一定是错误的结果。在过去有需要依靠还款安全网的学生的记录中,学费将上升最多。如果学生在选择入学地点(或是否入学)时对价格敏感,那么结果是,进入那些产生了难以偿还债务的毕业生(或停学生)的机构的学生就更少了。这是社会上理想的结果。

还值得注意的是,学生和机构一样,都是贷款偿还安全网的受益者。因此,帮助他们支付这些程序的费用并不一定效率低下。同样,增加大学入学率的目标应该通过提供助学金来实现,而不是通过融资机制中的隐性补贴来实现,这可以隐藏有价值的价格信号。

未解决的问题

本文为风险共担制度提供了理论基础,并概述了如何在实践中实施它。在建立这种性质的机制之前,还需要考虑许多其他复杂因素。

首先,有必要更好地了解该制度对机构的财务影响的大小。政府问责局(GAO)最近发布了一份报告,该报告指出,以收入为导向的还款形式的联邦学生贷款将使教育部损失740亿美元。[10]  即使考虑到以赠款形式提供的补贴的增加,也将这种成本强加给机构(减去抵消纳税人成本的任何税收收入)可能会对高等教育行业产生严重影响。在实施此或任何其他风险分担机制之前,GAO应该进行分析,以评估如果我们要根据过去的表现将今天对机构收取的保费。分析应设法了解这些保险费将对这些机构的经营能力产生的影响,并应注意机构间影响的分配。如果此处提议的保费结构过于破坏性,则修改后的保费与提供安全网的成本成比例(但不一定相等)的修改版本将保留拟议保单的许多好处。

值得进一步考虑的第二个挑战是,在机构从事导致学生不良学习成绩的活动与付出代价之间存在时间差。例如,假设某机构允许其教学质量下降,以致学生毕业后很难找到工作。教学质量下降后的若干年内,可能不会发生还贷问题。由于拟议的风险分担制度的目标不是惩罚机构的不良行为,而是有效地为现有安全网提供资金,因此这种拖延并没有完全破坏该政策的意图。但这确实造成了一个问题,即机构可以关闭以避免不得不支付保费。缓解此问题的一种方法是要求院校支付可能由第三方保管的估计保费,直到可以基于对学生成果的度量确定实际保费为止。应考虑到这可能会对新机构进入市场产生怎样的影响,因为政策应旨在避免对创新造成障碍。

结论

在这份报告中,我讨论了高等教育中的风险问题,介绍了基于市场的风险分担原理,并概述了如何实施风险分担机制。拟议的制度不是要惩罚不能达到任意标准的机构,而是要消除由于提供贷款还款安全网而造成的激励扭曲。同时,它创建了一个更有效的系统来为那些安全网筹集资金。如果以此处建议的形式实施,则在引入风险分担的同时应修订补助金分配公式,以确保不影响处境不利学生的大学入学率。

 

 


致谢

该报告是美国进步中心委托比尔支持的一系列有关高等教育风险分担的论文的一部分&梅琳达·盖茨基金会和Lumina基金会。本报告中表达的观点仅代表其作者,并不代表美国进步中心,基金会,其管理人员或员工的观点。

关于作者

贝丝·艾克斯(Beth Akers)是曼哈顿学院的高级研究员。在加入曼哈顿学院之前,她是布鲁金斯学会儿童与家庭中心的研究员,负责本文的大部分工作。她没有从任何公司或个人获得本文的财务支持,也没有获得任何在本文中具有财务或政治利益的公司或个人的财务支持。目前,她不是与本文相关的任何组织的高级管理人员,董事或董事会成员。


[1] 参议院卫生,教育,劳动和养老金委员会(2015),“风险共享/游戏中的皮肤概念和建议”,摘自 http://www.help.senate.gov/imo/media/Risk_Sharing.pdf

[2] Abel, J. R., &Deitz,R.(2014年)。大学的收益仍然超过成本吗? 经济与金融时事, 20(3)。花费?”纽约联邦储备银行,2014年11月)。

[3]Carnevale,A. P.,Cheah,B.,&Hanson,A.R.(2015年)。大学专业的经济价值。 乔治敦大学教育与劳动力中心。可在 //cew.georgetown.edu/cew-reports/valueofcollegemajors.

[4] 鲍恩·W·G。,金戈斯·M.M。,&McPherson,M. S.(2009)。越过终点线:完成美国的大学’的公立大学。普林斯顿大学出版社。

[5] Dynarski,S.M.(2015年)。经济学家’关于美国学生贷款的观点。

[6] A. Holt(2012),米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)–渐进式学生援助?

[7] C. Salerno(2016),高等教育需要的是学生贷款保险,Student Voices。

[8] Akers, E. J., &Chingos,M.M.(2014年)。大学生会盲目借钱吗?华盛顿特区:布鲁金斯学会布朗教育政策中心,网址: http://www.tianhuan-flange.com/research/reports/2014/12/10-borrowing-blindly-akers-chingos.

[9]国会预算办公室(2014),《 2015年至2024年部分联邦信贷计划成本的公允价值估计》,摘自 //www.cbo.gov/sites/default/files/113th-congress-2013-2014/reports/45383-FairValue.pdf

[10] 美国政府问责局(2016年),《教育需要改进其收入驱动的还款计划预算估计》。从...获得 http://www.gao.gov/assets/690/681064.pdf

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