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报告

复兴的城市:大都市的思考

繁华的市区,预算平衡,犯罪和失业减少表明美国 ’的城市复兴了。但是,许多城市继续因快速增长的新郊区社区而失去家庭和工作。在政府政治的支持下,爆炸性的蔓延破坏了城市(和较旧的郊区)的活力,加剧了交通拥堵,破坏了农田,侵蚀了社区。为了在州和地区层面推广大城市解决方案,新的联盟正在涌现。真正的城市复兴也将需要联邦大都会议程。

政策摘要#33

It’新的常识:经过50年的衰落,美国的城市已经重生为安全而令人兴奋的地方,如果不居住的话,一定要去参观。城市犯罪率和失业率是1970年代初以来最低的。曾经处于崩溃边缘的城市预算通常处于平衡状态。现在,死者闹市区的体育馆遍布新体育场,会议厅,娱乐中心和住宅区。随着高层公共住房的减少,企业家发现被忽视的市场,以及社区发展公司和当地教堂数十年的修复工作取得成果,城市社区的景观正在发生变化。

全国各地的城市都有很多值得庆祝的事情。未来还有很多可以建立的。然而,任何关于城市持续深入复兴的想法都为时过早。如果您想了解美国经济生活的真正中心,请不要前往纽约市的时代广场,克利夫兰的摇滚名人堂或巴尔的摩的卡姆登场。取而代之的是上车,因为您将需要一辆,然后从美国市区开车10到25英里到新的郊区繁荣的土地。几乎整个美国’大都市地区正经历着极为相似的增长模式-农田和开放空间迅速转变为令人眼花array乱的住房,购物中心和办公园区。人,企业和工作的分散化是关于美国的真实故事’经济和社会。相比之下,我们城市复兴的积极迹象显得苍白。

大都市增长的阴暗面

这些较大型的都市增长模式在财政,社会和环境方面都具有破坏性和不可持续性。新经济繁荣的利益无法公平分享。自1970年代以来就在大都市外围建立的快速发展的新郊区吸引了大批狮子。’就业和人口增长的份额。这些辖区享受低税率和高服务水平的绝望,因为它们限制了经济适用房的发展,并排除了中等收入家庭(特别是种族和少数族裔)的家庭居住或上学的机会。

在不公平的竞争环境中,城市和较旧的郊区发现很难与这些新的郊区竞争企业和中产阶级居民。随着公司和家庭的搬迁,城市和郊区的税收基础逐渐缩小,这些地方没有足够的资金来应对集中的少数族裔贫困,失业,家庭分裂和学校倒闭的问题。 (较旧的郊区被定义为在第二次世界大战后的几年中增长最快的郊区,并且位于中心城市附近。)

但是,蔓延的成本超出了财政差异和种族与社会分离的范围。新郊区的居民越来越多地对其他成本做出反应,例如交通拥堵加剧,学校拥挤,空地减少。当社区意识消失时,该地区的每个人都会受到影响。

当前大都市的增长趋势是由市场力量,消费者偏好以及政府补贴和政策的复杂混合推动的。美国经济的结构调整和技术的进步降低了某些企业在密集城市地区的价值。失败的学校,对犯罪的认识和现实,官僚机构肿,服务不足,已将中产阶级和工人阶级家庭赶出城市,并阻止其他家庭迁入。

然而,这些推动因素并不是全部。联邦和州的政策继续支撑着新郊区的扩张以及城市和旧郊区的衰落。

运输支出不成比例地用于将道路扩展到农村,使新的郊区商业街区和住房细分在经济上可行,而忽略了城市和较旧郊区的现有基础设施。

鉴于这些地区的房屋所有权率较高,并且郊区房屋所有者逐项列出其扣除额的可能性较大,因此房屋所有权的税收补贴不成比例地流向了新的郊区辖区。这些房屋所有权补贴还通过使开发商能够在更大的地段上建造更大的房屋来影响定居模式。环境法规和其他法规使城市土地的开发成本过高,进一步使经济竞争环境向新郊区的选址倾斜。

联邦和州对城市和郊区的政策最糟糕的事情可能就是将贫困人口集中在其边界内。直到最近,联邦住房政策几乎只专注于为与经济主流隔绝的社区中的穷人服务。甚至旨在为低收入家庭提供在租赁市场中选择的联邦住房券,也受到围绕狭political的政治管辖区而不是大城市住房市场的真实地理区域组织的行政系统的阻碍。州法律加剧了这个问题,允许郊区社区实行排他性分区,并在其边界内禁止经济适用房。这将低收入家庭和中等收入家庭困在了腐烂的内城区和郊区郊区,并剥夺了他们获得良好学校和优质服务的好处。

这些政策加上中产阶级的逃亡,意味着城市及其郊区在该地区所占比例过高’的穷人。在1970年至1995年之间,城市的总体贫困率上升了近50%,从14.2%增至20.6%。此外,贫困人口越来越多地位于高贫困社区,这加剧了社会问题。根据哈佛大学教授保罗·贾高斯基(Paul Jargowsky)的研究,在1970年至1990年期间,居住在高贫困社区的人数几乎增加了一倍。现在,大约有800万人居住在贫困人口比例超过40%的社区。这些人中将近三分之一是儿童。其中绝大多数是非裔美国人或西班牙裔。

城市贫民的日益隔离和中产阶级家庭的持续外流以及大城市外围边缘的低技能工作使复出城市的言辞格外空洞。实际上,这些因素和其他因素的结合助长了城市衰退的强大动力,而这种动力很难被打破。集中贫困与犯罪率上升,学校倒闭以及对服务的额外需求直接相关。应对这些挑战将导致更高的税收。这些条件加在一起,迫使企业和居民离开新的低税区,阻止新企业和居民迁入。人和企业的外逃进一步加剧了贫困。因此,循环继续进行。

大都市政治的兴起

在全国大都市地区,爆炸性的新郊区发展和持续存在的城市问题,以及对联邦和州政策的推动作用的认识,为在地方和地区层面形成新的,强大的多数联盟提供了强大动力。从城市和郊区年长民选官员;市中心的企业,慈善和公民利益;少数民族和低收入社区代表;环保主义者;新郊区没有增长的拥护者;农民和农村活动家;宗教领袖们都意识到,随着蔓延的加剧,他们会失败。

这些新生联盟跨越了城市范围,并跨越了传统选区界线。它们可能由于不同的原因而形成。在某些情况下,联盟是出于对公平和城市和郊区必须承担的集中贫困负担的关注。他们提倡税收结构调整,以减少不同司法管辖区之间明显的财政差异。在其他情况下,联盟则关注失控的增长,主张进行改革以遏制蔓延并将目标对准较早建立的地区的基础设施投资。两种联盟都在寻求新的都市协作形式,无论是治理形式还是非正式形式的布局,以解决跨辖区的问题,例如交通,环境质量,水处理以及劳动力和经济发展。

这些改革大部分不是新的。多年来,学者和区域倡导者一直在提供这些政策的变体。新颖的是,人们日益认识到城市与郊区之间在经济发展,交通支出,环境保护和财政公平等问题上的真正共同点。

都市改革长期以来在知识上享有信誉。现在他们正在获得政治吸引力。

这些改革(尤其是一起实施)有可能扭转许多先前讨论的令人不安的趋势。管理增长和针对运输投资可以促进对旧核心的再投资和现有基础架构的重用。税收共享可以将集中贫困的成本分散在富裕和陷入困境的司法管辖区中,从而使后者可以降低自己的税收(过高)。这些改革可以消除一些针对城市生活和工作的政策偏见。

新的大都市联盟要么迫使地方和州行为者采取新政策,要么被意识到整合不同选民力量的政治企业家拼凑起来。

在地方一级,越来越多的注意力集中在运输支出的有争议问题上。查塔努加,波特兰和圣路易斯的领导人正在选择基础设施维修,公共交通和替代性的拥堵策略,以应对道路扩张和空地丧失的问题。这些胜利并不容易。在许多地方,它们代表着少数利益集团的权力和特权的直接攻击,这些利益集团多年来一直控制着道路的支出。

但是,大城市联盟很快发现,许多增长和股权博弈的规则都是在州府制定的。州政府拥有对土地使用,福利,住房,税收政策和地方治理的权力,因此拥有许多实现有意义的变革的机会。几个进步状态已经在追求作为复制模型的策略。

  • 俄勒冈州保留了其具有里程碑意义的土地使用法,该法要求在整个州的城市周围划定城市发展边界。在未来几年中,预计宾夕法尼亚州,俄亥俄州和密歇根州等州将考虑土地使用改革,以保护农田和遏制庞大的发展。
  • 1997年,马里兰州颁布了明智的增长法,以期将国道,下水道和学校的钱从农场和露天场所转移到针对增长的已开发区域。预计今年,新泽西州将考虑一项主要的资金计划,以保护开放空间并在已建立基础架构的情况下实施其他策略来支持增长。
  • 各个州都在尝试新形式的大都市治理,以解决自然跨越管辖范围的问题(基础设施,交通运输)。例如,明尼苏达州最近将双城地区的所有区域下水道,过境和土地利用规划置于一个大都市实体的领导下,将原本每年4000万美元的规划机构转变为每年6亿美元的区域权威。
  • 自1970年代以来,明尼苏达州还为双子城都会区保留了税基共享。该系统允许大都市地区的所有辖区共享商业工业发展带来的收入增长。在巴尔的摩这样的大都市地区,各种公司,公民和社区组织都在探索如何在此应用税基共享。

这些国家倡议不符合传统的党派或意识形态路线。民主党州长帕里斯·格兰登宁(Parris Glendening)穿过马里兰’的努力,共和党州长克里斯汀·托德·惠特曼率领新泽西’s。它们还超越了传统上与州相关联的州(明尼苏达州俄勒冈州)“regionalism.”都市问题显然是一个亟待解决的问题。

联邦都市议程

如果城市要在新经济中有机会,则联邦政府必须像各州一样参与大都市的游戏。它应该拥抱,鼓励和奖励国家和大都市为制定和实施明智的增长改革所做的努力。它应该认识到将都市思想注入联邦政策和计划的重要性。

幸运的是,有迹象表明,联邦政府越来越了解这一点。例如,自1991年以来,’的运输法(《多式联运地面运输效率法》(ISTEA))赋予城市规划组织设计区域运输战略的责任,以及执行这些计划所需的一些资源和灵活性。

为了扭转我们在全国各地看到的两极分化趋势,并为城市,较旧的郊区和新兴的郊区创建一个公平的竞争环境,还需要在联邦一级做更多的工作。今年有许多机会可以维护甚至加强大都市在联邦政策中的作用。 ISTEA最近的重新授权现在将联邦重点转移到实施和监督上。国会也正着手重新授权住房和职业培训计划。所有这些问题(运输,住房,劳动力发展)都跨越管辖范围,并且是大城市解决方案的自然选择。

运输

明智的联邦大都会议程首先将意味着要意识到运输政策的潜力,以推动更负责任和可持续的增长方式。新的运输法建立在原始ISTEA框架的基础上,其资金水平比现有法律高40%。

当然,一个好的法定框架只是成功的一半。自最初的ISTEA颁布以来,很少有州和大都市区充分利用了“flex”用于过境和其他目的的公路资金。有了这个良好的记录,许多州和都会区实际上可能会使用新法律中扩展的资源来在新郊区进行昂贵的道路建设项目。如果以历史为指导,这些项目对缓解城市交通拥堵将无济于事。取而代之的是,它们将进一步破坏较老的成熟经济体,并加速其他郊区的衰落

可悲的事实是“business as usual”文化仍然主导着许多州和地方运输官僚机构。在像芝加哥这样的地方,各个高速公路,运输和规划机构之间的治理仍然不协调。在底特律这样的地方,由城市和郊区实体分开管理公交车系统,这阻碍了城市低收入居民获得郊区工作和经济机会的能力。在许多大都市地区,大城市交通决策中的中心城市和较旧的郊区没有得到公平的代表。

为了实现以大都市为导向的运输政策,联邦政府必须在行政上完成其在立法上已经开始的工作。运输部需要在执法方面发挥积极,积极的作用。它必须特别确保州和大都市运输实体:(1)以公平和公正的方式受到管理; (2)欢迎并尊重社区的参与; (三)在经营和投资中遵守民权法; (4)定期向公众提供有关其资助决策的有用信息。它还必须给运输机构更好的指导,因为他们试图将运输与其他大城市的优先事项结合起来,例如土地使用规划,经济发展和福利改革。最后,它必须开发分析工具,以评估大型道路建设项目对老年社区的经济活力和社会结构的影响。

住房/工作培训

国会为改革国家所做的努力 ’的住房和职业培训计划也为大都市合作提供了机会。例如,当前的住房券系统(由3,400个地方官僚机构组成的重复,零散的系统管理)阻碍了低收入接受者了解城市住房市场的能力,更不用说在城市住房市场中行使选择权了。国会可以通过对大都市实体(无论是公共的,准公共的还是非营利性的)的住房券承担行政责任来消除这些障碍。国会至少应要求都市圈内的所有住房中介机构都具有相同的规则,这将使低收入人群更容易选择居住地,并有助于将贫困集中在城市地区。

国会也应接受政府’的建议,通过更严格地执行反歧视法律和扩大使用凭证,使低收入家庭有更多机会进入郊区住房市场。

现有的劳动力发展体系也几乎无法将城市居民与大型都市市场的机会联系起来。国会考虑合并数十个职业培训计划时,必须确保社区机构和中介机构发挥作用,这些机构和中介机构为与主流经济隔绝的居民履行工作网络职能。国会应仔细研究费城和纽瓦克等受压迫城市的一些有前途的创新,在这些城市中,社区机构与郊区公司合作,确定面临劳动力短缺的地区经济部门(例如,费城的医疗保健,纽瓦克的汽车维修),并制定招聘计划和建议。有利于大城市雇主和附近居民的安置策略。

长期目标

联邦在交通,住房和职业培训方面的努力是国家参与的开始,而不是结束。最重要的是,联邦计划很少承认人们生活的大都市现实。随着时间的流逝,联邦政府必须鼓励地方政治管辖区以促进大都市解决方案的方式使用联邦资金,并在适当的情况下赋予各地区权力以设定自己的优先次序,并灵活地运用相应的联邦计划和资源。

更重要的是,除了上述政策外,联邦政府还必须系统地检查主要支出计划,税收支出和法规对空间的影响。在分配所有联邦资源,特别是吸引大量私人部门投资并创造财富的资源时,中心城市和郊区郊区是否得到公平对待?如果没有,为什么不呢?环境领域之外的联邦法规是否会使竞争环境不利于城市土地的再开发或对城市社区的投资?如果是这样,为什么?回答这些基本问题,并纠正扭曲市场的政策,将有助于使城市和较旧的郊区与新郊区的邻居处于平等地位。

承诺与挑战

创建都市解决方案将需要大量工作。广度和多样性的大都市联盟难以建立和维持。大多数大都市地区的治理仍然高度分散。因此,几乎没有任何公民或政府论坛可以轻易进行城市对话。

最重要的是,都市圈内的种族,种族,阶级分化深远而广泛。早期的大都市讨论围绕环境保护和基础设施投资问题,这绝非偶然。帮助低收入家庭获得或实际上居住在郊区的就业机会之类的问题仍然困扰着地区和国家。

最后,强大的城市解决方案无法治愈所有困扰我们城市(或就此而言,更老的郊区)的疾病。大都市的行动是为了补充而不是取代市长,社区团体以及公民和企业领导者已经在城市中开展的工作。城市要保留和吸引有孩子的企业和中产阶级家庭,仍然需要为自己的混乱负责(失败的学校,繁重的法规,被忽视的服务以及减少但永远存在的犯罪)。

但是大都市议程是多年来为城市提供的机会,成为城市成为多数联盟的一部分,以推动真正的,大规模的,系统的变革。这是对我们的集体问题的不同思考方式,也是对它们采取行动的不同方式。如果我们想在下个世纪的某个时候庆祝一次真正的城市复兴,就需要突破过去30年来奉行的仅城市战略,并发展和接受更大的城市议程。希望与挑战就在其中。

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