跳到主要内容
报告

重建美国:外国资本和全球公共投资者的作用

, , , , , , 和

执行摘要

主权财富基金,外国国家管理的社会保障计划,外汇储备基金,外国政府雇员养老基金,国家控制的运营公司和其他外国投资工具如今共同控制着数万亿美元的资产,并预计在未来一年将保持显着增长。十年。这些分散的外国政府实体(在本报告中以“全球公共投资者”(GPI)为特征)正在成为世界经济中越来越有影响力的参与者。在动荡的当代全球金融环境中,这些外国实体的投资策略将影响资本流动并影响全球市场。

尽管他们在国际经济中的知名度日益提高,但美国的决策者和政治领导人对这些外国资金的投资实践,管理和治理仅有部分了解。关于它们的战略,政治和监管影响,人们对其知识知之甚少,对其在全球资本部署中所起的重要作用的认识有限。

在本报告中,有关外国资本和全球公共投资者的布鲁金斯机构项目的参与者利用了各种资源,以了解这类国际金融参与者如何定义其核心目标,评估和管理风险以及部署资本。[1] 我们试图分析外国资本和GPI对美国意味着什么,以及由于其扩大规模和投资活动的步伐而产生的监管,政治和治理问题。在编写本报告时,项目参与者采访了主权财富基金和其他GPI的高级投资专业人员;咨询在全球范围内为GPI发起和执行投资机会的投资银行家;聘请了一些世界领先的公共政策研究人员来跟踪主权财富基金的活动;与美国前政府高级官员进行了唱片外对话;并分析了政府数据,调查了智囊团的文献并回顾了近期的媒体和学术文章。[2] 基于这些不同的来源,我们寻求辨别GPI对近期金融危机做出的广泛反应,并评估其对美国长期利益的影响。

我们的目标是填补政策和政治团体之间在理解方面的空白。我们的目标是超越目前在美国的外国直接投资范式,探索新模型,说明包括主权财富基金和其他GPI在内的国际实体如何投资可赚取竞争性风险调整收益的资本,并在此期间为重要的公共优先事项提供资金预算赤字旷日持久,国债急剧增加。

美国2009-10年度的联邦预算赤字预计将达到1.5万亿美元,公共债务预计今年将增至约13.5万亿美元,因此,对外国投资的需求(适当地集中并经过深思熟虑的结构化)非常高。因此,本报告确定了与外国资本合作解决长期金融需求的潜在方法。

这项研究的参与者了解某些外国在美国投资引起的焦虑。许多人担心非美国资金的影响,并质疑外国实体的投资策略和目标。例如不久前,阿拉伯联合酋长国的一家国有公司DP World试图对美国的航运基础设施进行投资,引发了全国性的强烈反对,因为批评者强调了管理海上事务的外国实体的潜在国家安全风险。贸易中心。该报告承认,某些领域可能被视为特别敏感,例如军事和国防工业,选择性自然资源和技术部门以及一些美国基础设施资产。

然而,有一种扩大美国全球资本投资的经济逻辑。据美国国会研究服务局(Congressional Research Service)的数据,2000年之后,外国投资急剧下降,当时向美国企业和房地产投资了3000亿美元。 2008年,美国的外国投资激增至3510亿美元,但在2009年下降至2690亿美元,远低于峰值。[3] 在金融危机和严重衰退之后,美国普遍需要基础设施建设以增强美国的经济竞争力,商业投资以刺激创造就业机会以及技术创新以促进增长。还有其他一些国家的例子,例如加拿大,英国和澳大利亚,它们利用外国对基础设施和其他项目的投资来资助和推进关键的国家优先事项。尽管州政府通常禁止外国实体直接控制或完全拥有这些资产,但事实证明,少数股权投资协议既持久又互利。

我们的研究消除了有关外国资本惯例和投资重点的许多神话和误解。根据我们检查的大量数据点,该分析得出的结论是,主权财富基金和其他全球公共投资者的固有优势是谨慎的,侧重于资本保全,资产多元化,可预测的回报以及减轻政治风险。如前所述,大多数公司将其在上市公司,金融机构和私人企业中的股权限制为少数,并放弃直接管理责任。

在对全球公共投资者的做法和政策进行审查的基础上,我们提出了一些建议,旨在改善外国直接投资在美国的环境,并加强美国决策者与政治行为者和外国当局之间的广泛关系。负责分配国家资本来源。我们的主要结论如下:

承认外资对美国的价值:美国庞大的公共债务和长期预算赤字,加上预计的每年2%至3%的GDP增长率有限的时期,加重了对外国资本的需求-适当地构造和部署-以满足至关重要的需求并促进长期经济发展。鉴于领先的全球公共投资者通常采取保守的投资和管理方式,因此对外国资本的仇外或偏执狂反应是没有必要的。

推动GPI资本部署的驱动政策和计划:美国要求加强政策和创新性新计划,以鼓励GPI资本部署以满足公共和私营部门的需求。美国在我们的整个历史,近几十年来的日本以及当代的许多国家中都有悠久的外国投资传统。如今,来自全球公共投资者的资本盈余被部署在世界各地,其分配不仅取决于有利的风险调整收益的前景,而且还取决于对东道国的政治和监管环境的计算。美国必须在新一届的全球公共投资者争夺资本的竞赛中进行激烈竞争,这些新的全球公共投资者正在将更多的资源用于各种资产类别和公私伙伴关系。在全球经济一体化中,基于全球投资市场的竞争动态,公共资本将像私人资本一样,不可避免地找到其最高和最佳用途。但是,全球资本投资的基准包括但不限于最高的风险调整后收益。政府可以制定的其他诱因,保护措施和考虑因素也会影响投资决策。因此,美国需要动态的二十一世纪政策架构来实现由GPI资本部署范围越来越广所代表的潜力。

促进 对美国基础设施的投资:众所周知,美国正处于一场危机之中,其国家基础设施已过时且崩溃,其复兴对美国的经济竞争力至关重要。同样,公认的是,如今联邦和州的资金来源由于严重的市政赤字的日益增加而更加恶化,完全不足以应对挑战的范围。包括主权财富基金和其他全球公共投资者在内的外国资本可以通过直接投资,公私伙伴关系和其他促进GPI投资于地方,州和联邦基础设施项目的金融工具来帮助基础设施建设。虽然迫切需要支持基础设施发展的政策,但可能会有相应的机会吸引全球公共投资者资本。基础设施作为一种资产类别,在历史上具有对全球公共投资者有吸引力的属性,包括相对透明和由于总体上稳定的现金流而产生的投资回报率的可预测性。支持和鼓励此类投资的创新性公共政策和政府赞助的计划可能会进一步吸引全球公共投资者参与美国基础设施建设。

支持绿色技术发展: 来自全球公共投资者的外国资本可以在帮助绿色银行融资以发展低碳和能效技术方面发挥建设性作用,包括为目前在常规项目融资市场上服务不佳的公司提供融资。除了新兴的,充满希望的长期增长前景的充满活力的新兴产业之外,清洁技术或“清洁技术”投资已成为工业化和新兴市场经济体环境政策雄心的焦点。由政府支持,支持私人资本投资的贷款担保的绿色银行融资工具可能对全球公共投资者具有吸引力。

鼓励最佳做法:  随着全球公众投资者在国际经济中的地位日益重要,扩大透明度和披露原则的实施将有助于缓解围绕其投资议程和做法的政治紧张局势。  今天,在国际货币基金组织发起的主权财富基金国际工作组代表的国家自愿遵守的“圣地亚哥原则”于2008年存在很大差异。最近,世界上一些最著名的GPI首次发布了公开信息。 2010年,中国投资公司向美国证券交易委员会提交了第一份自愿报告,概述了其在美国的持股情况,新加坡政府投资公司和阿布扎比投资局发布了其第一份年度报告。 展望未来,可以想象,通过奖励相对较高披露水平的新市场机制,可以激励GPI提高透明度。

促进对话并建立伙伴关系: 营造气候 鼓励全球公共投资者与美国之间的投资和伙伴关系,透明度和披露是所有相关利益攸关方都必须接受的原则。在华盛顿时期有关金融监管的立法和政策行动期间,我们观察到的最普遍关注的问题之一是GPI对美国的长期监管和政治环境缺乏明确性。[4] 华盛顿的政府和国会行为者与全球公共投资者之间的沟通渠道非常狭and,极为狭窄,反过来又加剧了用于管理美国外国直接投资的规则和监管结构的不确定性。缺乏有意义的对话,进一步限制了潜在投资伙伴关系的发展以及外国融资机制在美国利用GPI进行资本配置的新创新。为了解决这个问题,这项研究最重要但仍易于实施的建议之一是创建全球公众投资者圆桌会议,由白宫,财政部,州和商务部以及一系列国会组成的非正式行政决策者小组来自华盛顿过道两侧的演员及其员工,将定期与世界领先的全球公共投资者,主权财富基金和其他国际金融机构的代表会面,以共享信息并促进经济,监管,税收,国家安全和政治问题是外国在美国投资的核心。此类会议可能带来双重好处:外国投资者可以更加清晰地了解有助于促进可预测性和稳定性的规则,法规和政策指令,同时政府行为者可以制定更强大的战略来鼓励对中国产生近期影响的外国直接投资来源创造就业机会和竞争力。

以下分析描述了外资的来源以及全球公共投资者的功能和地域多样性,包括监管模式,资本部署机制和对比投资策略。我们着眼于金融危机对投资前景和风险评估的影响,并注意到在金融危机后观察到的许多GPI都保持谨慎。在研究全球公共投资者的行为和投资理念时,我们调查了常见的问题,包括国家投资者的政治利益,与股权相关的控制范围和程度以及基金透明度的相对水平。总体而言,我们发现政治干预投资决策的证据有限,倾向于避免控制外国公司股权的趋势以及基金透明度和信息披露的一些改善。在本文的其余部分中,我们探讨了全球公共投资者在美国经济的重要领域中可能发挥的作用,例如对基础设施建设以及低碳和节能技术的投资。我们的分析最后提出了一项建议,以鼓励全球公共投资者与美国政治和政策团体之间进行实质性和持续的对话,以探讨与在美国进行外资投资有关的共同利益问题。


[1] 作者要感谢Derek Kirkland,Alicia Ng,Ken Miller和Jenny Lu对这项研究的实质性贡献,以及Mark Murtagh在全球和美国基础设施投资方面提供的宝贵帮助。作者的观点是他们自己的观点,并不反映其所属机构的观点。
[2] 在可以引用公开来源的地方,本报告尝试这样做。但是这里包含的某些分析来自与专家的讨论,这些专家要求他们的观点和意见必须私下传达,而不是公开归因于他们。
[3] “美国的外国直接投资:经济分析”,国会研究服务,2011年2月1日。
[4] 在与全球公共投资者的高级管理人员(包括主权财富基金和国家外汇储备基金)进行的多次机密讨论中,这种挫败感屡次但私下里表达。

更多的

获取布鲁金斯的每日更新