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蒸汽从欧洲之一的RWE的五个褐煤发电装置中冒出'2019年3月12日在德国科隆西北部的尼拉特(Neurath)的最大电力公司。路透社/沃尔夫冈·拉泰(RCF)
报告

研究EPA排除汞法规共同受益的提案

编辑's Note:

该报告是 监管程序和视角系列 由布鲁金斯(Brookings)生产 监管与市场中心.

环境保护署(EPA) 最近提出 在决定是否对发电厂的汞污染进行监管时,不再考虑广泛的环境和公共健康利益。这本身就是一个重要的环境问题。它还提出了有争议的法律和政策问题,包括奥巴马环保局是否将汞法规作为减少其他形式电厂污染的法律捷径。从更广泛的角度来看,特朗普政府提议的方法可能为削减EPA和其他联邦机构的监管权开创先例,使其成为在行政州的范围和权力范围内进行更广泛斗争的另一条战线。

这篇文章引起了特朗普EPA提议的方法的法律和经济关注,认为它基于可疑的前提,并且破坏了成本效益分析的中立性。它还详细介绍了EPA的方法如何影响其他监管政策领域,例如工作场所安全。广泛而持续地应用,甚至可能破坏对特朗普政府放松管制议程中某些要素的支持。

环保局汞规则

最初是在奥巴马政府期间通过的 环保局汞法规 限制燃煤和石油电厂的汞排放。特朗普EPA提案中的核心问题是“共同利益”是否[1] 在EPA决定是否对电厂污染物(如汞)进行管制时,应该计数。的 管理和预算局 具有 定义的 共同利益是“ [a]规则的有利影响,通常与规则制定的法定目的无关或次要。”在环境方面,共同利益通常是减少污染,这不是规则所要求的,而恰恰是由于遵守规则而产生的。

针对汞法则进行的成本收益分析说明了为什么共同收益如此重要。该规则要求电厂运营商减少汞排放。为此,美国环保署(EPA)预测,他们将采用新设备来减少污染,这就是所谓的“细颗粒物”。 重要原因 心脏和肺部问题。根据 环保局估算 在两个 奥巴马和特朗普岁月,每年减少发电厂排放的汞可直接变现的收益从400万美元到600万美元不等(许多其他健康收益无法货币化)。估计每年的共同效益,主要是减少颗粒物的排放,要多得多:360亿美元至890亿美元。每年的成本估计在74亿美元至96亿美元之间。

在下面 清洁空气法,EPA必须表明,对电厂排放的汞等污染物进行监管是“适当且必要的”。最高法院 保持 在2015年,这种情况要求EPA考虑监管的成本,但拒绝提供有关要求的更多详细信息。为了响应该决定,奥巴马时代的EPA考虑了该规则的成本和收益,包括上述巨大的共同利益。考虑到该规则将共同利益包括在内可带来巨大的净收益,因此EPA认为调节汞是适当且必要的。

特朗普的EPA提议逆转“适当和必要”调查结果的路线(尽管不是汞法规本身,因为汞法规本身已经存在)。 环保局(及其 盟国)认为,不应将共同利益包括在内以支持所需的展示,因为它们与《清洁空气法》的主要目的无关 规定 根据该法规发布了汞法规。如果《清洁空气法》条款和法规的重点是减少汞,那么减少颗粒物带来的共同好处就不算在内。包含此类共同利益是一种操纵分析的方法。  支持者 奥巴马EPA的方法中的一种普遍回应是,《清洁空气法》允许包括共同受益,而EPA长期的实践和公认的经济原则则证明了这样做的合理性。现在,本文探讨了这场辩论中的三个重要问题。

水星规则是合法的捷径吗?

一些批评家认为,汞法规并非旨在减少汞含量,而是作为关闭燃煤电厂的借口,以此作为减少汞排放的手段。 颗粒物减少二氧化碳排放。卡托研究所 担任这个职位 认为EPA选择通过调节汞来间接减少颗粒物,因为这样做比直接调节颗粒物要容易得多(特别是,汞法规要求州官员减少参与)。为了支持这一主张,卡托指出了汞管制的直接好处与减少颗粒物带来的共同利益之间的差距。

该论点不足有三个原因。首先,它忽略了EPA无法量化(更不用说货币化了)减少汞的许多其他直接好处,例如汞对植物和野生生物的影响以及智商降低以外对人类健康的负面影响。尽管EPA并未量化这些益处,但它们在决定管制汞方面可能仍然很重要。其次,Cato并未指出EPA可以减少汞而不减少颗粒物的替代方法。如果批评家们能够指出这种选择,机会主义的指控将更具说服力。第三,卡托(或其他批评者)在任何地方都没有证据表明,美国环保署试图以汞法规为借口来减少颗粒物。此外,该论点与以下讨论的主张直接相关,即EPA实际上重复考虑了减少颗粒物以证明汞法规合理性的好处。如果已经减少了颗粒物,那么EPA为什么要使用汞法规来实现同样的减少?

环保局重复计算有好处吗?

一些批评奥巴马环保局汞法规的人 收费 它减少了先前规则中已经要求的减少颗粒物的“双重计算”共同利益。如果这些共同利益实际上被“重复计算”,那么这将是一个严重的错误,夸大了共同利益。每次规则导致颗粒物减少时,均应更新基准线,并应根据此新基准线测量未来的减少量。这应该是没有争议的。争议在于,EPA在实践中是否实际上具有重复计算的利益。 收费标准 环保局重复计算并未详细列出先前计算共同收益的个别规则。此外,特朗普的EPA大概有强烈的动机指出其提案中的任何重复计算,并相应减少共同利益。但是这没有发生。相反, 环保局引用 奥巴马时代对共同利益的估计,并反对基于法律理由将其包括在内。所有这些表明,EPA的分析实际上并没有重复计算收益。

一个相关的批评是,从原则上讲,奥巴马环保局不应该声称将颗粒物减少到低于美国石油公司已经要求的水平的好处。 其他EPA规则 直接针对那个污染物。在此之下 论据,因为EPA已经以“保护公众健康的必要条件”的方式对颗粒物进行了管制,所以它无法适当地要求进一步减少排放量而受益。然而,EPA设定了颗粒物限值 事先规则 这并不意味着从汞法规中得出的进一步减少绝对不会带来好处。与此相反的论点隐含地假设EPA规则消除了颗粒物污染带来的所有公共伤害。[2]  该论据只能通过科学证据令人信服地确立,而不是EPA之前已经对污染物进行管制的事实。

利益和成本的不一致处理

最后,尽管特朗普EPA坚决反对共同利益的考虑,但不一致 提出 尽管如此,在确定汞法规是否“适当且必要”时要考虑间接成本(有时称为“共同成本”)。这种不对称会造成不合理的 偏压 违规。成本效益分析的基本目标是分析哪种政策选择将为社会带来最大的净收益。为了实现这一目标,代理商必须始终考虑收益和成本。毫不奇怪, OMB指导环保局实践 长期以来一直呼吁代理商同时考虑收益和成本。在不考虑相应收益的情况下考虑成本,将成本效益分析转变为反对监管的工具。

这种矛盾也令人不安,因为“成本”和“收益”之间的区分本身是任意的。术语“收益”和“成本”是 描述性标签 对于法规的经济影响,但它们不值得采用不同的分析方法。可以将“成本”标记为“预期收益”,将“收益”标记为“避免成本”。换句话说,标签“成本”和“收益”是会计标签,用于在一个尺度上描述正数和负数。基于将经济影响称为“收益”还是“避免的成本”的政策决策是任意性的诱因。集中于净收益,对共同收益和共同成本进行对称处理,可以避免此问题。

排除共同利益的更广泛含义

如果EPA排除共同利益的建议最终确定,那么除汞法规之外,可能还有其他重要影响。共同利益在环境监管的其他领域和其他政策领域都很重要。共同利益在环境方面引起了最大的关注,因为相对于其他监管领域,美元的价值很高。这是 特别真实 关于汞法规,其预计的共同利益高达890亿美元。即使它们的收益较低,其他政策领域也非常重要。例如,在汽车上需要备用摄像机的主要目的是 防止受伤 但一项重要的共同收益是使停车车辆更容易。再举一个例子,FDA食品安全处理规则的主要目的是提高消费者的食品安全性,但共同的好处可能是 改善食品工人的培训和安全性.

拟议的汞法规可能 树立先例 在其他政策环境中排除共同利益。请务必注意,特朗普EPA的 提案 试图参照《清洁空气法》的某些方面为自己辩护,并 法院案件 源于此。但是,该提案的逻辑可以更广泛地应用于EPA( 其他背景)和其他代理商(有关其他示例,请参见下面的附录)。考虑以下:

  • 一些 法规 像《清洁空气法》那样使用“必要”和“适当”两个词。
  • 其他法规要求该机构考虑是否对法规进行修改。 “合理必要” 实现指定的政策目标。
  • 一些 法规 更进一步,要求代理机构确定该规则带来的预期收益要 合理的关系 费用。

如果将其更广泛地应用,汞法则的逻辑表明,这些发现中的任何一项都不能与共同利益相称。取而代之的是,该规则必须依靠与证明该规则合理的法定条款的目的有关的利益。

排除上述各种法规的共同利益将使它们更难辩解。对于直接收益较低但共同利益较大的规则,这可能尤其正确。当代理机构使用广泛,较旧的法规来解决新的和不断发展的问题时,这种动态可能会更加频繁地出现(关于这种动态的代理机构解释的优点的辩论不在本文讨论范围之内)。在这种情况下,该规则的直接收益可以说是较低的,因为国会在制定该法规时并未考虑该规则所解决的政策问题,但共同利益可能更大。最终结果可能是减少代理机构的监管权限。

这种动态也可能阻碍具有重大共同利益的放松管制规则。例如,特朗普政府有 提议的 将汽车燃油经济性标准冻结在2020年的水平,而不是实施 增加 在奥巴马政府下通过。特朗普提议的规则在很大程度上 有道理的 据预测,降低汽车燃油经济性标准将降低新车的成本,从而鼓励更多的驾驶员更换安全性较低的旧车并提高安全性。然而,国会并未将安全列入 法令 授权燃油经济性标准。取而代之的是,指示监管者仅考虑技术可行性,经济实用性,其他标准对燃油经济性的影响以及节约能源的需求。因此,汽车安全是一项共同利益。如果将其排除在外,则该提案的总体收益将大大降低,甚至难以证明其合理性。

如果特朗普的EPA提案获得通过并承受法律挑战,那么未来的政府可能会经历废除该提案的艰巨过程。这项工作将需要未来的EPA来描述特朗普提案中的缺陷,从而导致该机构再次批评其先前的成本效益分析方法。尽管上述特朗普提案所造成的矛盾将得到解决,但成本效益分析仍将受到损害。主管部门之间的每一次变动都使成本效益分析看起来不像是用于政策分析的中性工具,而更像是在管理国家规模和范围上进行战斗的注重结果的武器。

结论

退一步,它需要在总体上重复 监管的好处 来自与以下方面有关的共同利益 环保局清洁空气规则。因此,就共同利益是否应纳入汞法规而言,就其本身对公共卫生和经济的权利而言,辩论非常重要。共同利益的辩论也引起了更广泛的法律和经济关注。最重要的是,该提案将以不同方式对待收益和成本,从而颠覆了成本效益分析的核心原则。该提案还可能创建先例,以在证明其他法规合理性时排除共同利益。然而,即使是特朗普EPA提案的坚决拥护者,也可能选择不将例子推得太远。共同利益可以被用来证明放松管制以及管制。因此,诱惑可能是主张机会性地排除或排除共同利益。这样做将进一步破坏成本效益分析作为分析工具的中立性。

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作者未从任何公司或个人获得本文的任何财务支持,也未获得任何在本文中具有经济或政治利益的公司或个人的财务支持。他目前不是任何对本文感兴趣的组织的高级管理人员,董事或董事会成员。

附录:概念上类似的法定要求的示例

机构 法令 需求
农业 农业营销法

农业部长应“颁布其认为必要的命令,规则和规定”

U.S.C. 7 §1624(b)

农业 健康,无饥饿的儿童法

秘书“应规定秘书认为必要的规定”

42 U.S.C. §1779(a)

银行代理

国际化

贷款监督

法案

联邦银行机构有权根据“银行机构的特殊情况”确定被认为是“必要或适当的”最低资本水平。

U.S.C. §3907(a)(2)

消费品安全委员会 消费品安全法

委员会要求发现规则“对于消除或减少不合理的伤害风险是合理必要的。”

U.S.C. 15 §2058(f)(3)(A)

消费品安全委员会 消费品安全法

委员会要求发现“规则的预期收益与其成本具有合理的关系。”

U.S.C. 15 §2058(f)(3)(E)。

环保局 有毒物质控制法

授权EPA监管“对健康或环境造成不合理伤害风险”的有毒化学物质

U.S.C. 15第2605(a)条。

环保局 联邦杀虫,杀菌和灭鼠法

指示EPA拒绝任何对“对人类或环境造成不合理风险”的农药的注册

U.S.C. 7 §136(bb)。

环保局 清洁水法

要求EPA考虑“实现减少废水的成本与所获得的废水减少收益之间关系的合理性”

U.S.C. 33 §1314(b)

环保局 / 美国国家公路交通安全管理局 能源政策与节约法

在制定汽车燃油经济性标准时,代理商必须考虑“经济实用性”

U.S.C. 49第32902(f)条。

联邦航空局

联邦航空局扩展,

安全与保障

法案

联邦航空局管理员“被授权发布,

废除,并修改

必要”

U.S.C. 49第106(f)(3)(A)条。

平视显示器 住房和社区发展法

要求HUD秘书为“合理且切实可行”的成品住房建立标准。

42 U.S.C. §5403(a)

美国国家公路交通安全管理局 国家交通和机动车安全法 机动车安全标准必须“合理,可行和适当” 49 U.S.C. §30111(b)
NRC 铀厂尾矿辐射控制法

NRC规则必须“适当考虑经济成本”来保护公共健康

42 U.S.C. §2114(a)

职业安全与健康管理局 职业安全与健康法

根据工作场所安全标准,除有毒化学物质外,还涉及其他危险。 职业安全与健康管理局根据该法案的“合理必要”要求发布了这些标准。

U.S.C. 29第652(8)条。

 

[1] 这些有时也称为“间接利益”,“辅助利益”或“次要利益”。

[2] 这个问题与有关EPA是否能准确估算该法规对公众健康的益处的科学辩论截然不同,这一问题超出了本文的范围。

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