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美国贝塞斯达。-美国总统唐纳德·特朗普在周六(11)访问军事医院时戴上口罩,这是总统首次在公众场合见到卫生官员建议的面部覆盖物类型,以防止扩散或被新型冠状病毒感染。特朗普乘直升机飞往位于华盛顿特区郊外的马里兰州贝塞斯达的沃尔特·里德国家军事医学中心,会见受伤的服务员和医疗保健提供者,他们照顾着COVID-19患者。离开白宫时,他告诉记者:"When you'重返医院,尤其是...我认为'要求戴口罩。"
报告

响应COVID-19的紧急规则制定

特朗普政府有 争论 放松管制是其使美国经济从COVID-19危机中恢复的努力的重要组成部分。为此,总统于2020年5月签署了一项 行政命令 指导机构撤销,修改和放弃可能抑制经济复苏的法规。实施此类更改通常需要行政机构进行冗长且资源密集的过程,以起草和发布拟议的法规(或“规则”),让公众有时间对此规则发表评论,阅读和回应这些公众评论,以及然后制定最终规则。虽然繁琐,这个过程是由非选举产生的机构官员向市民作出更负责任的一个关键机制。这也是各机构在成为有约束力的法律之前获取其规则的反馈和相关数据的重要方式。

代理商可以采用的一种方式 避免冗长的过程 是通过声明某条规则处理紧急事件,使公众注意和注意“不切实际的。”本文使用新收集的数据,研究了特朗普政府在COVID-19爆发后如何根据紧急情况发布了规则。它问:特朗普政府以COVID-19危机为例发布的紧急规则是否真正解决了危机引发的紧急情况,还是被用来进一步促进无关的政策目标?

重要的是要注意,紧急规则制定(本文重点)是在COVID-19危机期间机构机会主义地改变政策的几种可能机制之一。合同,紧急命令和执行策略更改也是应对COVID危机的所有潜在重要方法,但本部分使用的数据未捕获它们。政府还通过其他渠道(例如发布 总统声明 指导机构更改其政策决定。和别的 高调的政策决定 通过更繁琐的通知和注释规则制定过程。这些类型的决策工具肯定会在大约600项“临时放松管制或行政行为”中占很大一部分, OMB计数 在大流行期间。

有应急规则…真正解决了危机引发的紧急情况,还是将其用于进一步无关的政策目标?

应急规则制定仍然是重要的, 广为宣传 政府对COVID-19做出的部分回应,因此值得自己研究。一些应急规则引起了公众的极大关注。例如,特朗普政府宣布了一项 计划 发布“临时最终规则”,限制只接受在线教育计划的外国学生的签证,但在公众的强烈抗议之后,他们改变了路线。

本文的结论是,引用从2020年3月至2020年7月发布的COVID-19危机的应急规则通常是有时间限制的,并且与COVID-19危机相关。大多数似乎符合紧急发布的法律标准,而没有机会事先征询公众意见。如前所述,本文并未涉及政府对COVID-19的监管回应中的其他内容,其中一些是 颇有争议。但这确实表明,至少在大流行的最初几个月中,政府在很大程度上适当地使用了应急规则制定程序。

主管部门实际上对紧急COVID-19规则做了什么?

在大流行的前四个月中,各机构发布了85项最终规则,其中列举了COVID-19危机和法律最终确定规则而未考虑公共意见[1] (此类规则的完整列表包含在下面的附录中)。在这些规则中,有61个被称为“临时最终”(表明该机构正在寻求对该规则的评论,并有可能根据评论重新访问它),有14个被称为“临时最终”(表明该规则将在指定的时间段),[2] 和9被称为“最终规则”。[3]

是否应该将85条规则视为重要的输出?作为一项措施,应考虑在同一时间段内制定总体代理规则。代理商在 联邦公报 在这段时间内。[4] 因此,引用COVID-19的紧急规则在此期间约占规则制定输出的10%,这是值得注意的但相对较小的一部分。

作为另一项措施,请考虑在2019财年期间政府放松管制的数量。 算了 150项放松管制措施。由于选择规则的方法不同,因此该数字不能直接与85条紧急COVID-19规则进行比较。直到稍后,美国政府才会对2020财年规则进行分类,以便进行更直接的比较。如下所述,并非所有引用COVID-19规则的紧急规则都是放松管制的。但是,作为初步印象,与以前的管理工作相比,总共有85条规则是有意义的。

关于紧急规则的另一个重要问题是其持续时间。响应紧急情况的规则通常限于紧急情况的时间段。实际上,本研究中研究的规则中约有79%受其自身条件的限制。在85条规则中,有62条在指定的日期或事件后失效,有5条在COVID-19终止时失效 国家紧急公告。鉴于该规则的发布没有公众反馈,从法律和良好治理的角度来看,这似乎都是适当的。尽管白宫敦促各机构考虑 制定一些临时规则,这将需要额外的规则制定程序,大概需要进行公众通知和评论。

现在,这件作品展示了一种类型学(基于 先前的工作 布鲁金斯(Brookings)撰写的85条应急规则的类型以及许多示例。

第1类:《 CARES法》的实施

代理商至少发布了31条应急规则来实施 法案,这是对COVID-19危机的主要立法回应。小型企业管理局发布了22条规则,作为其一部分 响应 到COVID-19和 财政部金融监管者 还发布了一些相关规则。这些规则中的许多规则都规定了申请程序,贷款标准和贷款宽免条件, 薪资保护计划旨在在危机期间为小型企业提供救济。值得注意的是,《 CARES法》明确豁免了SBA在发布这些规则之前征询公众意见的要求,从而消除了对紧急规则制定的合法性的任何疑问。考虑到COVID-19危机给小型企业带来的快速经济挑战,鉴于提供贷款的时间压力,这是可以理解的。

其他机构也发布了实施CARES法的规则。例如,农业部发布了 规则 根据《 CARES法》管理贷款担保。并非所有实施CARES法案的规则都存在争议。一场重要的战斗是就私立学校获得联邦COVID-19援助的资格问题。教育部发布了临时最终规则,其中规定了资格标准, 提起诉讼.

第2类:对COVID-1提出的政策问题的自由响应9

代理商利用其酌处权发布应对危机的规则。这些规则与COVID-19危机密切相关,因此迅速实施的需求普遍显而易见。这些规则中的许多规则也相对没有争议。例如,FEMA发布了 规则 禁止某些未经特别批准的个人防护设备的出口,以保存供国内使用的用品。另一个例子是国土安全部的紧急情况 规则 增加对某些对食品供应至关重要的工人的签证限制。国防部发出紧急消息 规则 允许为远程医疗服务付费。医疗保险和医疗补助中心发布了 规则 以便为COVID-19测试和与大流行有关的其他费用支付额外的保险金。铁路退休委员会发布了紧急情况 规则 修改了“可上班”的定义,以使铁路雇员在因COVID-19危机而失业时可以获得失业救济。

与COVID-19危机相关的其他紧急规则更具争议性。许多更具争议性的规则放宽了对金融机构的监管要求,其中一些由于COVID-19而遭受困扰。几个这样的 规则 在危机期间放宽了资本要求,杠杆比率,收益保留要求和流动性规则。其他 规则 允许金融机构使用中央贷款工具(政府支持的贷款来源)在危机期间维持其流动性。其中一些规则提示 辩论 有关监管机构是否对金融机构过于宽容,或是否有必要制定规则以防止金融机构发展可能蔓延到其他金融机构的流动性问题(损害整个金融体系)。无论如何,这些规则与政府的广泛范围是一致的 程序 减少对金融机构的监管。

第3类:应对危机的流程变更

COVID-19危机促使代理商修改了许多必需的流程。在COVID-19危机早期阶段所做的这些更改通常与公共卫生危机密切相关。这些更改大多数都限于特定时间段。这些方面的规则示例包括:

  • 由于COVID或与COVID-19带来的公共卫生挑战相关的规则变更,导致截止日期延长。例如,国土安全部 扩展的 公众必须向联邦机构提供REAL-ID的截止日期。
  • 消除 实际送达文件的要求。
  • 减轻需求 公证 文件。
  • 消除 亲自进行房屋评估的要求。
  • 允许 银行 举行董事和股东的虚拟会议。
  • 允许 远程应用 版权。

此类别中的某些紧急规则涉及更具争议性的政策问题。例如,EPA发布了 规则 暂停要求电厂核实某些空气排放数据的要求。 EPA证明此规则是合理的,主要是因为它将减少发电厂员工之间传播COVID-19的风险。由于该规则并未中止收集空气排放数据的基本要求,因此 相对没有争议 (虽然不同 程序 在规则制定程序之外发布的内容 争议)。

结论

至少在COVID-19危机的前三个月中,特朗普政府在很大程度上使用了与该程序的法律相符的应急规则。大多数规则都对紧急情况做出反应,并且时间有限。同样,这些结果并未说明特朗普政府对COVID-19的全面回应。但是他们的确表明,政府已经被限制在一个重要领域,即可以迅速发布而无需考虑公众反馈的紧急规则。这就引出了一个问题:为什么政府在使用这种潜在强大的工具时表现出克制?

一个可能的答案是,代理机构试图避免因不适当地未能为公众提供发表评论的机会而在法庭上推翻其规则的风险。虽然这 说明 通常拥有武力,但它似乎通常不是特朗普政府的主要因素,而特朗普政府拥有 异常糟糕的记录 在法庭上。最高法院最近也可能鼓舞机构 决定 下级法院可能将其解释为 显着扩大在机构可以发布紧急规则(以及其他几种类型的规则)而无需首先考虑公众意见的情况下。由于此决定是最近才做出的,因此影响代理机构实践的时间可能会更长,因此值得进行进一步的研究。

另一个可能的答案是平凡。在大流行的最初几个月中,代理商可能已经不堪重负,没有足够的时间或资源采取机会主义的行为。由于办事处关闭,机构本身也人手不足,机构工作人员也参加了大流行的紧急情况。这样,策略和资源管理方面的挑战可能已成为重要的约束。随着大流行的继续,机构可能有更多时间退后一步,并考虑其决策的优先事项和机会,这种情况可能会改变。

下载紧急规则的完整附录 这里.


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作者未从任何公司或个人获得本文的任何财务支持,也未获得任何在本文中具有经济或政治利益的公司或个人的财务支持。他目前不是任何对本文感兴趣的组织的高级管理人员,董事或董事会成员。  

脚注

  1. 在2020年3月19日至2020年7月20日期间,通过在联邦公报的“最终规则”部分中搜索“正当理由”和“ COVID”一词来编制规则列表。不包括仅延迟现有规则生效日期的规则。 。排除了进行公告和评论的规则。
  2. 被机构标记为“临时最终规则”的规则总数远低于真正临时规则的数量。尽管未标记为“临时”,但其他类别中的许多规则会在离散时间段后到期。
  3. 除了这些类别,还有一些规则具有较少的通用标签。一个规则被标记为“解释性规则”,另一条规则被标记为“救济通知”。
  4. 在此期间,“联邦公报”“规则”部分中的所有文件计数。
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