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(RL,顺时针)法国总统弗朗索瓦·奥朗德,德国总理安格拉·默克尔,俄罗斯总统弗拉基米尔·普京和乌克兰总统彼得·波罗申科在2015年10月2日在法国巴黎参加会议。法国主持了与俄罗斯,德国和乌克兰领导人的会晤巴黎进行有关乌克兰的谈判,这很可能会因叙利亚冲突而黯然失色。路透社/乌克兰总统新闻社/米哈伊洛·帕林恰克/游泳池注意编辑-该图片由第三方提供。路透社无法独立验证此图像的真实性,内容,位置或日期。仅供编辑使用。不得销售营销或广告活动。此图片完全由路透社接收,作为对客户的服务。每日TPX图像-RTS2R2I
报告

处理严峻的乌克兰-俄罗斯冲突

概要

乌克兰及其与俄罗斯的冲突将对特朗普政府构成重大的外交政策挑战。华盛顿应坚持基辅加快改革努力,继续向乌克兰提供军事援助,对莫斯科施加压力,使美国政策与欧洲保持一致,准备在可能出现前景时进入谈判进程,避免在谈判中取代德国和法国,并继续不承认俄罗斯对克里米亚的非法吞并。

编辑's Note:

以下摘要是 布鲁金斯美国大创意-一项机构范围的计划,布鲁金斯大学的学者们确定了该国面临的最大问题,并提出了解决这些问题的想法。 (2017年1月24日更新)

购买该书-布鲁金斯美国大创意特朗普政府从一开始就将面临的主要外交政策挑战是乌克兰及其与俄罗斯的冲突,乌克兰已经杀死了近10,000名乌克兰和俄罗斯的战斗人员和平民。解决乌克兰冲突可能是恢复美俄关系正常状态的前提。

2015年2月将结束乌克兰东部顿巴斯地区战斗的明斯克II号协议尚未执行。几乎没有迹象表明莫斯科希望达成和解,显然更倾向于“缓和”而不是“冻结”冲突,在莫斯科冲突中,升温或降温可对基辅施加压力,并通过与欧洲结盟阻止该国与西方结盟。联盟(EU)和克里姆林宫担心,最终还是加入了北约。

美国政策集中在三个方面:援助乌克兰;支持德国/法国为达成顿巴斯战争的谈判解决而做出的努力;并向克里姆林宫施加压力,包括与欧盟合作以维持在2014年3月莫斯科非法吞并克里米亚以及随后在乌克兰东部地区发生暴力之后对俄罗斯实施的制裁制度。基辅(Kyiv)无法改变克里米亚(Crimea)的身份,并将这一问题搁置一旁。外交重点是顿巴斯和明斯克协议。

在2017年,维持明斯克二世周围的外交势头将变得尤为困难。在乌克兰,彼得罗·波罗申科总统的声望正在下降。该国仍然依赖西方的贷款和援助,因此也依赖西方政府(已经过度扩张)的善意。持续的冲突使乌克兰政府无法进行急需的国内改革,包括应对渗透到乌克兰政治和经济中的腐败文化。在欧洲,尽管德国迄今已设法维持统一的欧盟立场,但主要选民已推动结束阻碍对俄贸易和商业关系的欧盟制裁。

无论是在欧盟还是在成员国层面,欧洲人都是乌克兰-俄罗斯危机中的关键角色。在过去的几年中,华盛顿与布鲁塞尔和个别成员国就对乌克兰的政策进行了密切协调。欧盟支持向乌克兰提供的国际货币基金组织信贷,并与美国一起向基辅提供了额外的财政援助。欧盟对俄罗斯的制裁虽然与美国实施的制裁不同,但肯定比莫斯科预期的要强。在分离主义势力使用俄罗斯提供的导弹击落马来西亚航空公司的第17班航班后,欧盟采取了更为严厉的制裁措施,以应对莫斯科一再否认分裂主义参与的行为。尽管荷兰领导的调查小组于2016年9月发表了一份详尽的报告,对所有可用证据进行了两年艰苦的审查,但这些否认仍在继续。

2017年,欧洲政治周期将十分激烈。法国和德国领导人以及意大利,荷兰和捷克共和国的领导人将面临大选。在民众对寻求入境的难民和移民潮的强烈反对下,反欧盟政党在欧洲国民议会和欧盟议会中获得了席位。俄罗斯总统弗拉基米尔·普京(Vladimir Putin)拖延了俄罗斯对《明斯克II号协议》的遵守,以等待这些事态发展是否会削弱西方的决心并让莫斯科在乌克兰获得更大的自由。

特朗普政府从一开始就应该坚持当前的政策方针,但是要着眼于乌克兰当地局势或莫斯科政策的变化进行调整。美国应:

  • 坚持基辅加快改革努力,如果这样做,则与欧洲合作以提供更多援助;
  • 继续向乌克兰提供当前的军事援助,并根据当地情况考虑提供防御性武器;
  • 维持对莫斯科的压力,要求它们遵守《明斯克II》,同时表示俄罗斯实施《明斯克II》将改善与西方的关系;
  • 如果有可能解决顿巴斯冲突的真正前景,请准备好进入谈判过程;
  • 避免在谈判中取代德国和法国,并确保乌克兰在任何补充外交框架中均在其中并有代表;和
  • 继续执行俄罗斯不承认克里米亚非法吞并的政策。

对明斯克II号安全和政治条款进行排序将仍然是2017年谈判中最重的任务。俄罗斯提供领导,武器,资金,在某些情况下还提供俄罗斯军队的常规部队来支持分裂主义者。它没有迹象表明它希望分离主义者履行明斯克二世的义务。莫斯科倾向于利用冲突来破坏乌克兰的稳定。乌克兰政府认为,在俄罗斯和分离主义分子执行停火和从接触线撤出重型武器的安全规定之前,不应期望实施明斯克二世的政治要素。但是,如果执行了安全规定,乌克兰政府将没有足够的议会支持,无法根据明斯克二世的要求,将将政府权力移交给分离主义的顿巴斯实体的宪法修正案。总而言之,除非克里姆林宫政策发生重大变化以及基辅的政治能力得到改善,否则这一进程几乎没有成功的希望。

鉴于僵局,乌克兰和美国的一些人建议放弃明斯克进程。那是不明智的。没有明显的外交或政治手段可以替代它。从明斯克突然撤军可能会使乌克兰与俄罗斯进行一对一对抗。德国总理安格拉·默克尔(Angela Merkel)和法国总统弗朗索瓦·奥朗德(FrançoisHollande)可以选择在至关重要的国内大选之年不参与新的谈判。考虑到对华盛顿与俄罗斯就叙利亚问题达成协议的另外要求,美国将无法填补外交真空。俄罗斯没有“大笔交易”,在乌克兰,乌克兰的未来被换成了中东的其他战略目标。冲突必须在其自身复杂性的背景下以自己的方式加以处理。

由法国总统弗朗索瓦·奥朗德,德国总理安格拉·默克尔,俄罗斯总统弗拉基米尔·普京和乌克兰总统彼得·波罗申科率领的代表团成员于2015年10月2日在法国巴黎举行会议。法国与俄罗斯,德国和乌克兰领导人举行会议巴黎进行有关乌克兰的谈判,这很可能会因叙利亚冲突而黯然失色。路透社/乌克兰总统新闻社/米哈伊洛·帕林恰克/游泳池注意编辑-该图片由第三方提供。路透社无法独立验证此图像的真实性,内容,位置或日期。仅供编辑使用。不得销售营销或广告活动。此图片完全由路透社接收,作为对客户的服务。 -RTS2R2L
由法国总统弗朗索瓦·奥朗德,德国总理安格拉·默克尔,俄罗斯总统弗拉基米尔·普京和乌克兰总统彼得·波罗申科率领的代表团成员于2015年10月2日在法国巴黎举行会议。法国与俄罗斯,德国和乌克兰领导人举行会议巴黎谈论乌克兰。路透社/乌克兰总统新闻社/ Mikhailo Palinchak。

当明斯克二世于2015年2月结束时,谈判达成的和解协议的第一阶段明斯克一世不可避免地遭受了打击。关于向乌克兰提供致命武器的辩论正在进行中,目的是帮助基辅在顿巴斯战场上建立更好的力量平衡,并阻止进一步的分离主义/俄罗斯袭击。克里姆林宫想阻止美国单方面武装乌克兰军队的前景。因此,普京通过切换到外交轨道,先发制人地打破了这场辩论。他与德国和法国谈判达成一项新的明斯克协议,该协议除了结束另一项停火外,还着重强调乌克兰的政治让步。由于德国担心担心与俄罗斯的冲突进一步升级而反对武装乌克兰,因此极大地促进了莫斯科的主动行动。

明斯克二世以及德国坚持认为必须先全面执行该协议,然后才能对莫斯科实施制裁,这已成为俄罗斯利益的主要障碍。在过去的两年中,在低油价时期,西方的制裁导致俄罗斯经济萎缩。它们影响了俄罗斯政府和私营部门在国际金融市场上借钱的能力,并阻止了外国在制造业,银行业和服务业的新投资。尽管俄罗斯政府已采取措施进行调整,但莫斯科仍然担心,持续的制裁将导致长期的经济停滞。

使乌克兰一直处于与其国际边界长期冲突的状态,这是确保西方与基辅保持距离的一种方式。

但是,制裁并没有阻止俄罗斯追求其在乌克兰的目标。自从克里米亚被吞并以来,莫斯科已经明确表示,它将乌克兰以及其他前苏联共和国视为其势力范围的一部分。它要求美国,欧盟和北约明确承认,乌克兰以及东欧和欧亚大陆的其他国家/地区禁止加入西方经济,政治和安全机构,除非事先与莫斯科直接达成协议。因此,俄罗斯希望阻止乌克兰执行2014年与欧盟签署并批准的结盟协议和自由贸易协定的条款,这在Maidan革命后占领了克里米亚时引发了最初的对抗。莫斯科还力图撤消北约在2008年布加勒斯特峰会上作出的承诺给予乌克兰最终会员资格的承诺。使乌克兰一直处于与其国际边界长期冲突的状态,这是确保西方与基辅保持距离的一种方式。

莫斯科没有追求明斯克二世的执行,而是着重于以各种方式削弱对制裁制度的支持。这些努力包括俄罗斯总统访问意大利,匈牙利,希腊和塞浦路斯等国家,这些国家被认为有可能解除制裁。修补与土耳其(未参加最初的制裁)和日本(作为七国集团成员以及作为制裁的一部分)以及加拿大的关系;向那些在制裁下业务萎缩的西方投资者提供服务;通过俄罗斯赞助的电视,广播,新闻媒体和社交媒体,公然努力在欧洲摇摆民众的情绪反对制裁。为反欧盟政党及其领导人提供战术支持,例如法国的国民阵线,德国的替代方案(AfD)和英国的独立党(UKIP)。莫斯科正在努力塑造欧洲政客和民众之间的叙述,这是顿巴斯冲突和未能完全在基辅实施明斯克II的罪魁祸首,并破坏了欧盟和跨大西洋的制裁统一。

德国总理是对乌克兰和俄罗斯最有影响力的欧洲决策者塑造政策。默克尔认为俄罗斯对乌克兰的侵略违反了支撑欧洲安全秩序的国际法原则,包括各国不应使用军事力量从其邻国手中夺取领土。德国高级官员通常将俄罗斯描述为他们的首要外交政策挑战,并公开谴​​责莫斯科的媒体和公共关系运动以影响德国的国内政策,以及克里姆林宫与政党的联系。

英国退出欧盟的决定使欧洲和美国的政策协调变得非常复杂。根据2016年6月的“英国脱欧”公投,英国政府于10月初宣布,它打算启动第50条程序,以便在2017年3月底前离开欧盟。政策辩论,英国外交在加强与俄罗斯(以及丹麦,波兰,瑞典和波罗的海国家)打交道的决心以及其他一系列欧盟外交和安全问题上发挥了关键作用。仅英国就占欧盟GDP的16%。它是外国对欧盟直接投资的主要接受者,主要是对伦敦市的商品和服务部门的投资,这对俄罗斯来说是相当重要的领域。如果没有英国,欧盟对莫斯科的经济影响将减少。

英国退欧谈判的影响,以及其他欧盟内部事务,例如移民危机和欧元区持续脆弱(目前最弱点似乎是意大利银行体系),将主导欧盟峰会。欧洲领导人将有更少的时间来认真讨论俄罗斯和乌克兰等欧盟外交政策问题,也将有更少的时间(或更少的动力)来与美国接触和协调。

欧洲与俄罗斯的贸易大约是俄罗斯与美国之间贸易规模的10倍。制裁,包括莫斯科对欧洲国家的报复性制裁,对法国,德国,希腊,匈牙利和意大利等单个欧洲经济体的影响大于对美国的影响。尽管奥朗德与默克尔密切合作以指导明斯克谈判进程,但其他法国政界人士却呼吁终止欧盟制裁,布鲁塞尔目前每半年进行一次制裁并进行续签。在法国和德国大选中,奥朗德和默克尔都面临反对者,几乎可以肯定,他们将寻求对俄罗斯采取更宽松的政策并减少对乌克兰的支持。

如果俄罗斯的努力取得成功,并且在执行明斯克II号安全规定方面没有取得任何重大进展的情况下取消制裁,那么西方的信誉将受到损害。克里姆林宫将有胆量在后苏联时代的其他地方采取类似行动。即使没有进一步的军事干预,俄罗斯也可能采取一系列其他令人不安的行动:对欧洲领空的侵犯行为增加;在2017年选举周期中,由国家发起的对欧洲政客,政党和克里姆林宫批评家的黑客攻击;针对机构和关键基础设施的网络攻击;以及波罗的海国家等弱势国家的边缘群体和不满少数群体的政治暴力的鼓励。因此,对于美国新政府而言,与欧盟协调保持对制裁和明斯克II进程的并行支持非常重要,以表明俄罗斯的行动确实有代价。此外,政府应该反对莫斯科的说法,即基辅完全是因为明斯克的实施失败而承担的责任。

基辅需要在改革上做更多的工作,以维持西方的支持。

尽管如此,华盛顿应该认识到,基辅需要在改革方面做更多的工作,以维持西方的支持。乌克兰不能接受这样一种观念,即后迈丹后政府,就像2004年橙色革命以来的前任一样,缺乏真正变革的意愿和能力。特朗普政府应敦促乌克兰政府加快反腐败工作。基辅(Kyiv)解决这个问题的迟缓行动削弱了国内外公众的信心。这将使美国和欧盟的援助以乌克兰的行动为条件,并将要求华盛顿和布鲁塞尔进行协调的直言不讳,以推动基辅领导层就迄今抵抗的措施向前迈进。如果基辅采取更快的行动,美国和欧盟应考虑增加财政和技术援助。

同时,美国应继续向乌克兰提供军事援助。当前政策将美国对乌克兰的支持限制为非致命性援助,包括对乌克兰武装部队的培训。鉴于德国和其他欧盟伙伴先前强烈反对提供致命武器,该政策的任何变化都应与德国和其他欧盟伙伴密切协调。根据顿巴斯的情况和柏林的反馈,华盛顿不妨考虑提供一些防御性武器,例如便携式反装甲武器。

美国还应在北约内部开展工作,以确保全面执行在2016年华沙峰会上做出的增强联盟军事能力的决定,特别是在波罗的海地区。确保北约的东部盟友将是增强欧洲国家信心的重要因素,欧洲人民可以通过大规模的军事演习和核武器步枪袭击来遏制俄罗斯对政府和民众的恐吓。尽管顿巴斯的冲突在2017年升级或扩大的可能性并非没有可能,但美国和欧盟的制裁,北约向波兰和波罗的海各州的部署以及北约与乌克兰的持续接触已向克里姆林宫清楚地表明了代价这样的过程可能是禁止的。除了继续执行这些政策外,美国和欧盟还必须投资于欧洲的政治,经济和社会适应力。俄罗斯对西方政治和社会动态的干预远远没有归因于俄罗斯,莫斯科实施起来更便宜,更容易,并且可能对美国和欧盟利益的损害要大于所有军事演习。

在2017年使欧洲与美国政策保持紧密联系至关重要。与柏林和其他欧盟成员国进行定期高级别磋商对于维持跨大西洋协调至关重要。美国没有直接参加支持明斯克II进程的诺曼底格式谈判(在法国,德国,乌克兰和俄罗斯之间)。但是,如果在此基础上找到解决顿巴斯冲突的解决方案的前景,并且美国的直接参与将被证明是有帮助的,华盛顿应寻求进入谈判。在这样做时,美国应注意不要以任何方式取代德国或法国,或陷入与乌克兰或(其他)欧洲人共同进行的俄罗斯的双边或多边谈判形式。

最后,俄罗斯对乌克兰和顿巴斯的政策完全有可能发展。美国政策应该准备随之发展。顿巴斯(Donbas)是一个人口众多的地区,人口贫乏,基础设施遭到破坏,到目前为止,经济基础受到严重破坏,恢复需要数年(甚至数十年)的时间。克里姆林宫对吞并被占地区的兴趣为零,这将导致远超吞并克里米亚的费用。这表明,在某个关键时刻,莫斯科将对基辅开放。

克里米亚的情况有所不同。俄罗斯已将克里米亚纳入其现有的联邦机构,废除了其自治地位,并将该半岛纳入其9月份的议会选举中。很难看到基辅如何在该国恢复乌克兰的主权。西方不能也不应接受莫斯科使用武力重新划定边界。美国和欧盟应保持协调一致的政策,直到克里米亚返回乌克兰或基辅自愿接受半岛的改变状态之前,才承认克里米亚非法加入俄罗斯。这与美国和欧洲不承认波罗的海三国的地位相类似,莫斯科在第二次世界大战结束后将其强行纳入苏联,并且在同一时间不承认东柏林被占领。像波罗的海不承认政策一样,这种对乌克兰的态度将需要耐心和坚持不懈,直到情况改变,才能取得成功。

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