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美国总统奥巴马发表讲话。
报告

评估奥巴马政府领导下的监管回顾

编辑's Note:

该报告是 监管程序和观点系列 由布鲁金斯(Brookings)生产 监管与市场中心.

特朗普政府最近公布了一系列 行政命令 指导联邦机构审查并简化其规则。自然的问题是,该命令是否会促使进行有力的审查,从而导致有意义的监管精简,或者最终成为一种象征性的活动。通过分析原始数据所带来的影响,这篇文章为这个问题以及更广泛的监管回溯计划的有效性提供了一些启示。 奥巴马政府的回顾性审查工作,从2011年到2017年1月。

奥巴马政府2011年1月 行政命令 指示内阁机构制定和提交计划,以审查,修改,精简和废除不必要的繁琐法规(鼓励独立监管机构自愿将此类计划提交给 2011年7月的单独行政命令)。的 管理和预算局 提供额外 指导 于当年晚些时候向各机构提供有关遵守审查计划的信息。机构在2012年提交了原始计划,并在奥巴马政府结束前提供了半年度进度报告。一些观察家称赞该审查计划取得了巨大成功,而另一些观察家则称其为“完全失败”。1 该篇文章在该计划的六年使用期限内的多个时间点对该计划进行了评估,以评估这些主张并提供该计划的更完整描述,认为该计划在激励机构重新审视和改进现有法规方面取得了一定的成功。

分析

最初的代理商计划:适度的开始

最初的机构计划(于2012年发布)引起的公众评论相对较少。乔·阿尔迪教授的 报告 美国行政会议统计了收到的关于七个参与重要规则制定的大型重要机构计划的评论。2 这些计划总共收到3,107条评论,或每个代理商平均444条评论。3 考虑到诸如EPA最近的温室气体法规之类的个别规则收到了数百万条评论,这种关注程度是微不足道的。4 这种有限的兴趣表明,评审计划通常没有采用引起评论者注意的规则。例如,美国环保署(EPA)2011年的审查计划包括一条规则,该规则消除了以新车技术发挥相同功能为理由,要求汽油泵捕获加油过程中产生的产生臭氧的蒸气的要求。5 EPA估计该规则每年将节省8700万美元,但是该特定规则提案仅产生了30条评论。 6

根据审查计划进行的最初规则制定活动也相当不温和。政府部门 已报告 在回顾性审查计划开始后约16个月的2012年5月,各机构提出了100项回顾性审查规则,并最终确定了其中的50条规则。 EPA汽油泵规则是此期间最终确定的规则之一。7 就背景而言,代理机构在同一16个月内完成了4,739条新规则(OMB审查了其中的906条)。8 因此,相对于政府正在进行的整个规则制定活动而言,最初的影响显得很小(与已在书中列出的规则总量相比,影响甚至更小)。

随着时间的流逝规则制定的增加

追溯审查计划的规则制定在明年有所增加。政府问责办公室 检查过 来自22个执行机构的计划的影响,直到2013年8月,即追溯审查计划开始后约30个月(见表1)。到那时,所研究的22个机构已根据回顾性审查计划发布了225条最终规则。9 就上下文而言,这些相同的机构在同一30个月内总共发布了7,644条规则。10 因此,根据回顾性审查计划制定的规则占所有规则制定的2.9%。当然,并非所有规则都同样重要(以下概念进行了度量),也许追溯性审查计划所采用的规则显得过分重要。不幸的是,GAO报告未包含有关根据追溯性审查计划发布的规则的重要性的数据,从而留下了一个问题,即这些规则平均而言是否比一般规则更为重要。不过,有关机构追溯审查计划的评论数量相对较少,这表明情况可能并非如此。

表1:针对22个执行机构的计划和完成的追溯监管分析的数量
机构 计划在2012年进行的回顾性分析11 在2013年8月31日之前完成分析并采取最终行动12 代理商在1/18/11至8/31/13之间发布的规则总数13 截至2016年7月的计划回顾性分析14 完成分析并于2017年4月实施最终行动15
交通运输部 98 36 1,656 30 7
卫生与公共服务部 83 33 247 40 19
国务院 73 31 22 14 7
商务部 46 24 838 35 26
环保局 37 18 1,378 28 11
小型企业管理 27 13 29 15 2
国防部 37 11 168 86 54
能源部 18 11 52 18 15
国家航空和航天局 27 11 19 50 41
财政部 18 9 220 10 4
国土安全部 21 8 1,998 7 3
住房和城市发展部 17 7 31 7 0
人事管理处 16 7 43 11 4
劳工部 20 7 46 19 4
教育部门 15 6 56 15 6
内政部 16 4 193 16 9
总务管理局 34 4 99 17 6
养老金担保公司 14 3 37 4 4
社会保障局 16 3 29 11 4
农业部 13 0 364 13 10
司法部 2 0 41 13 2
退伍军人事务部 17 0 78 0 0
665 246 7,644 459 238

这是关于2016年7月提交的机构进度报告的原始数据(请参阅表1和表2),距回顾计划已经过去了五年多,而奥巴马政府即将结束。到2016年7月,GAO报告中检查的22个机构在很大程度上报告了与GAO研究的计划不同的一组新计划。16 此时,各机构报告了459项改革举措(见表1)。截止2017年4月中旬,其中238项最终达到了最终规则。17 与2012年和2013年的活动相比,这一产出表示相对较小但有意义的增长,表明该计划的确随着时间的推移获得了一些动力。尽管如此,与总体监管活动相比,该计划的总体影响还是相对较小的,远远少于账簿上已经存在的规则数量。鉴于新规则制定和审查的相对规模,我们可以说奥巴马的审查并不能满足特朗普政府承诺的那种一进二出的要求。

根据原始数据,回顾性审查规则比奥巴马政府执政期间采用的平均规则更重要。考虑以下:

  • 根据《国会审查法》,超过14%的追溯审查规则被评为“主要”。 “主要”标记表示OMB认为该规则将对年度经济产生超过1亿美元的影响,否则将产生重要的经济影响。18 在奥巴马时代通过的所有规则中,只有2%被认为是“主要”。 (请参阅表2)。例如,据估计,EPA汽油规定每年可产生8700万美元的经济影响,被认为是“非重大”的。
  • OMB认为超过13%的回顾性审查规则是“具有经济意义的规则”19 (与“主要规则”非常相似的类别)。相比之下,奥巴马时代通过的所有规则中有3%具有“经济意义”。
  • 超过68%的回顾性审查规则属于被称为“其他重要规则”的广义类别。此类别包括的规则预期将牵涉重要的政策问题,而不会产生每年1亿美元的经济影响。20 相比之下,奥巴马时代通过的所有规则中只有12%达到了这个定义。 OIRA将EPA汽油蒸气捕集规则指定为“其他重要”规则。
表2:2016年7月的机构追溯计划
根据审查计划在2017年4月之前发布的最终规则 基准:所有规则,2008-2015年
OMB分类列出的计划21 459
最终规则总数22 238 29,044
主要规则23 34(14%) 665(2%)
具有经济意义的规则24 32(13%) 947(3%)
其他重要规则25 162(68%) 3,460(12%)

简而言之,证据有力地表明,与一般规则相比,回顾性审查计划所采用的规则被认为更重要。

总体影响估计

审核计划总产出的最佳估算来自OMB。 OMB估计,机构总共完成了800项审核计划,其中许多(但不是全部)导致对现有规则的更改。26 在审查计划期间,各机构共发布了21,991条规则。27 假设所有800项审核计划都产生了一条新规则,那么从2011年到2016年,审核计划将构成规则制定活动的3.6%。这一微薄的结果与上述分析一致。同样重要的是,要考虑到代理机构长期以来出于主动或由于其他法律要求而参与了回顾性审查。28 因此,将所有这些规则仅归因于审核程序可能会夸大其影响。

结论

奥巴马追溯审查计划的支持者声称这将是变革性的。29 批评家们反驳说,它是空的,最初充斥着夸张的言论,却没有实质内容,因为各机构着手发布新规则而不是回顾过去的工作来进行其正常的,更喜欢的工作。 30 数据表明真相介于这些对立的观点之间。审查计划不是很快消失的快速飞溅。相反,这是一项持续不断的努力,直到2016年仍保持相对稳定的步伐。尽管相对于正在进行的总体规则制定而言,审核计划并不算什么,但它们并不是空洞的练习。相反,代理商遵循了计划的合理比例,例如EPA的汽油泵蒸汽捕集规则。而且,这些规则平均比同时采用的一般规则更为重要。甚至批评计划的批评者也承认,它包含的规则大大降低了监管成本。31 简而言之,数据表明,回顾性审查工作是奥巴马政府制定规则工作的可信但很小的组成部分。

诚然,此处描述的数据并不能代表对回顾性审查计划的所有批评。数据没有直接解决批评意见,即根据审查计划采用的规则实际上会通过施加新法规而增加成本。32 数据并未引起批评,许多规则强加了新的监管要求,而不是评估现有规则。33 数据也没有直接引起批评,即计划只是“回收”了先前提出的旧观念。34 但是,即使后一种批评在经验上是有效的,似乎也应将复审陷入僵局的提议归功于审查倡议。在资源匮乏的机构面临许多相互竞争的优先事项的时代,这绝非易事。如上所述,这些数据并没有批评机构称赞他们在没有审查计划的情况下本应采取的审查措施。最后,这些数据不能解释机构对追溯审查计划的反应差异很大,运输署等一些机构做出了积极回应,而退伍军人事务部等其他机构则很少做出反应。所有这些问题都值得将来进行调查。

奥巴马的经验表明,未来的回顾努力不必注定是无关紧要的。

奥巴马的经验表明,未来的回顾努力不必注定是无关紧要的。但是要想产生比奥巴马计划更大的影响力,未来的努力可能需要以其他激励措施来支持,以鼓励机构领导人投入稀缺资源。可能最普遍提出的激励措施是使机构受到监管预算的约束,该预算要求在能够实施新规则之前先减少监管。人们认为,要求机构在发布新规则之前先对旧规则进行改革,比单纯的OMB鼓励和监督更能激发他们进行认真的回顾性审查工作的动力。35 有趣的是,特朗普政府的计划包括一项最初的要求,即机构必须为每条新规则废除两条规则,之后又要求机构遵守监管预算。在其他所有条件相同的情况下,特朗普计划因此提供了一个新的且可能具有重要意义的机会,以检查是否经常提出改善承诺性回顾工作的机制之一。它也可以为以下观点提供一些见解:要实现有意义的放松管制,回顾性审查计划必须对机构施加实质性要求,以放松管制和削减成本,而不是依靠更为中立的成本效益分析原则。


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作者没有从任何公司或个人获得本文的财务支持,也没有得到任何在本文中具有经济或政治利益的公司或个人的财务支持。他目前不是任何对本文感兴趣的组织的高级管理人员,董事或董事会成员。

脚注

  1. 参见,例如,安德鲁·格罗斯曼(Andrew M. Grossman),《政府支持》, http://yalejreg.com/nc/an-administration-takes-sides-by-andrew-m-grossman (主张“每个人似乎都同意,回顾性审查几乎是完全失败的”和“高级监管审查并没有使我们走到任何地方”)。
  2. 这些机构是:美国农业部;能源部卫生与公共服务部;国土安全部;司法部;劳工部;交通运输部;环保局
  3. 参见美国行政会议,回顾性审查报告,第97页, //www.acus.gov/report/retrospective-review-report.
  4. EPA规则收到了超过400万条评论。请参阅EPA清洁发电厂情况说明书, //obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/08/03/fact-sheet-president-obama-announce-historic-carbon-pollution-standards.
  5. 环境保护局,《对现行法规进行定期回顾的最终计划》,第32-33页, //obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/other/2011-regulatory-action-plans/environmentalprotectionagencyregulatoryreformplanaugust2011.pdf.
  6. 参见EPA案卷,机载加油蒸气回收的广泛使用和第二阶段豁免, //www.regulations.gov/docket?D=EPA-HQ-OAR-2010-1076.
  7. 空气质量:广泛用于车载加油蒸气回收和第二阶段豁免,2012年5月16日, //www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2012-05-16/pdf/2012-11846.pdf.
  8. 根据GAO的《国会审查法案》数据库中的数据, http://www.gao.gov/fedrules.html以及OMB的RegInfo数据库, //www.reginfo.gov/public。搜索从1/18/11到5/1/12。
  9. 政府责任办公室,代理商经常进行法规变更,第11页 //www.gao.gov/products/GAO-14-268.
  10. 搜索GAO规则数据库, http://www.gao.gov/fedrules.html
  11. 此列包括机构在不发布规则的情况下最终确定建议的情况。政府问责办公室,代理商经常进行的法规变更, //www.gao.gov/products/GAO-14-268
  12. 根据GAO的《国会审查法案》数据库中的数据, http://www.gao.gov/fedrules.html。搜索运行时间为2011年1月18日至2013年8月31日。
  13. 作者手工编码的回顾性审查报告。可根据要求提供此作品中使用的所有原始数据。
  14. 作者将RINs输入RegInfo数据库并编码结果。
  15. 作者将每个规则的RIN输入到RegInfo数据库中并编码结果。
  16. 在少数情况下,代理机构选择继续报告与GAO重叠的计划。这些举措已包含在数据中,以便在不对要排除的内容进行主观判断的情况下分析整个机构报告。
  17. 分析于2017年4月18日结束。
  18. U.S.C. 5 804(2)(将一项主要规则定义为可能导致以下结果的规则:“(A)对经济的年度影响为1亿美元或以上;(B)消费者,单个行业,联邦政府的成本或价格的重大增加,州或地方政府机构或地理区域;或(C)对竞争,就业,投资,生产力,创新或美国企业与本国企业和外国企业竞争的能力产生重大不利影响出口市场。”)。
  19. 参见第12866号行政命令,第3(f)(1)节, //www.reginfo.gov/public/jsp/Utilities/EO_12866.pdf (将具有重大经济意义的规则定义为“可能每年对经济产生1亿美元或以上的影响,或对经济,经济部门,生产力,竞争,工作,环境,公共卫生或安全产生重大影响” ,或州,地方或部落政府或社区。”)
  20. ID。 (将“重大监管行动”定义为“可能导致以下规则的任何监管行动:(1)对经济产生的年度影响为1亿美元或以上,或对经济产生重大影响,经济,生产力,竞争,工作,环境,公共卫生或安全或州,地方或部落政府或社区的部门;(2)造成严重的前后矛盾或以其他方式干扰他人采取或计划的行动(3)实质性改变权利,补助金,使用费或贷款计划或受款人的权利和义务对预算的影响;或(4)提出由法律授权,总统的优先事项引起的新颖的法律或政策问题,或本行政命令中规定的原则。”)。
  21. 作者将每个规则的RIN输入到RegInfo数据库中并编码结果。
  22. 在第一列中,作者将每个规则的RIN输入RegInfo数据库并编码结果。对于第二列,数据来自联邦登记局,联邦登记文件发布, //www.federalregister.gov/uploads/2017/04/docsPublished2016.pdf.
  23. ID。
  24. ID。
  25. ID。
  26. 参见管理和预算局内阁备忘录,第17页。 //obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/reports/cabinet_exit_memorandum.pdf
  27. 联邦登记局,已发布联邦登记文件, //www.federalregister.gov/uploads/2017/04/docsPublished2016.pdf.
  28. 例如,《监管灵活性法案》要求审查一些影响小型实体的规则。参见美国法典5 610。
  29. 参见,例如Cass Sunstein,法规:向后看,向前看,在2012 A.B.A.之前的演讲。管理员。 L.&Reg。实践2012年5月10日,哥伦比亚特区华盛顿特区, //obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/inforeg/speeches/regulation-looking-backward-looking-forward-05102012.pdf.
  30. 莎拉·哈里斯(Sarah M. Harris),《国家事务法规审查》(2013年春季), http://www.nationalaffairs.com/publications/detail/reviewing-regulatory-review.
  31. 萨姆·巴特金斯(Sam Batkins),政府当局的2016年首次“监管审查”,增加了160亿美元的成本, //www.americanactionforum.org/insight/administrations-first-2016-regulatory-review-adds-16-billion-costs (赞扬交通运输部降低卡车司机记录保存要求的规则)。
  32. 道格拉斯·霍尔茨-埃金(Douglas Holtz-Eakin),《评估奥巴马年》,美国众议院前的证词(2016年7月6日); Sam Batkins,《监管改革三年》,美国行动论坛, //www.americanactionforum.org/insight/three-years-of-regulatory-reform-did-the-presidents-executive-orders-work/.
  33. 萨姆·巴特金斯(Sam Batkins),政府当局的2016年首个“监管审查”,增加了160亿美元的成本, //www.americanactionforum.org/insight/administrations-first-2016-regulatory-review-adds-16-billion-costs/
  34. ID。参见例如道格拉斯·霍尔茨·埃金(Douglas Holtz-Eakin),《评估奥巴马的岁月》,美国众议院前的证词(2016年7月6日)。
  35. 政府问责办公室,代理商经常进行的法规变更, //www.gao.gov/products/GAO-14-268
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