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波多黎各退休教师委员会成员'的教师联合会于2016年3月18日在圣胡安(San Juan)抗议其养老金系统资金不足。标语上写道,"You don'不要玩我的退休生活。"图片拍摄于2016年3月18日。与特别报道PUERTORICO-PENSIONS / REUTERS / Alvin Baez-RTSE0ZU匹配
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巨大的失败:拉丁美洲的退休金

缴费型社会保险

拉丁美洲国家在1930年代和1940年代建立了社会保险体系,并承诺为 所有 工人面临各种风险。这些系统是该地区福利国家的基石,建立在欧洲模式上,其福利由企业和工人支付的供款与后者的工资成正比。因此,有时将其标记为“缴费型社会保险”或CSI。

半个多世纪后,诺言仍未兑现。尽管各国之间存在重要差异,但从整个地区的角度来看,CSI系统覆盖了不到一半的工人。一些国家的覆盖率相对较高:乌拉圭为77%,智利为71%,巴西为64%。但是这些都是例外。对于大多数人来说,覆盖率很低:墨西哥40%,多米尼加共和国38%,哥伦比亚37%,巴拉圭23%,秘鲁22%,玻利维亚17%。在中美洲,除哥斯达黎加外,覆盖率平均为23%。

一个基本的设计缺陷解释了原因:在大多数国家中,只有遵守法律的公司雇用的工人才被录用。这些工人被称为正式工人,大部分在城市,受雇于相对较大的公司,或者直接由政府作为公共雇员。其余的被称为非正式工人,以各种方式雇用,使他们无法得到覆盖。他们可以是自雇人士,也可以在难以执行社会保险法的农村地区或城市的小公司工作。

除了覆盖率低之外,覆盖率在收入水平上的分布也不均匀。正规工人的平均工资要高于非正规工人,通常是因为他们受教育的时间更长,或者是因为与为大公司工作或属于公共部门工会有关的议价能力更强。因此,CSI无法满足最需要它的人。

CSI系统提供的福利范围因国家/地区而异,但通常捆绑在一起,通常包括健康,人寿和伤残保险。在某些情况下,它还包括子女津贴(阿根廷);培训计划(哥伦比亚);或日托服务和住房(墨西哥)。但是,在所有国家中,一揽子计划的关键组成部分是退休养老金。这些养老金的动机是,工人自己无法为自己的老年储蓄足够的钱。因此,他们作为退休人员的消费水平可能大大低于工作时的水平。结果,为了“平顺加班消费”,政府强迫工人为未来留出一部分工资。

现收现付退休金

退休金始于拉丁美洲,即所谓的“现收现付”(PAYG)模式,即,已退休人员的退休金由当前工作人员的缴款支付。

退休金始于拉丁美洲,即所谓的“现收现付”(PAYG)模式,即,已退休人员的退休金由当前工作人员的缴款支付。一旦工人有资格领取养老金,无论她退休后活了多少年,她都会从在职工人的缴费共同基金中定期得到付款。由于有些人的寿命可能比其他人长,因此人们将长寿的风险汇总在一起。

除了覆盖问题之外,最初的PAYG系统运行良好。由于退休工人相对于积极工作的工人很少,因此工作的人的供款足以支付退休人员的退休金。但是多种原因最终导致财务困难。首先,在某些情况下,甚至从一开始就从精算的角度来看,缴费率都低于支付福利所需的费率。其次,人口结构发生了变化,加班的工作人员相对于退休人员的比例逐渐下降,而预期寿命却有所增加。第三,该地区的地方性宏观经济危机限制了正规就业的增长。最终,到处都是,在没有相应捐款的情况下增加了收益。

PAYG系统逐渐开始产生赤字。由于退休金采用国家保障的法定权利形式,因此这些赤字必须由公共钱包弥补。今天,拉丁美洲许多国家的政府利用政府的一般收入来弥补现收现付制养老金系统的赤字,实际上是在建立从所有纳税人到受益者的补贴。并且,如上所述,由于这些工人是相对较高的工资,因此,这些系统对公共支出产生了回归偏见,这种偏见在数量上是相关的。巴西将其GDP的4%用于补贴现收现付制,哥伦比亚3.5%,墨西哥2.1%,萨尔瓦多2.0%,秘鲁1.7%。可以透视这些数字,注意到该地区各国平均将其GDP的0.5%用于针对穷人的有条件现金转移计划。

定额供款养恤金

现收现付(PAYG)养老金的短缺促使重大的设计变更。从1980年代的智利开始,然后是1990年代的墨西哥,秘鲁,萨尔瓦多,哥伦比亚,阿根廷和玻利维亚,各国开始转向将缴款直接存入工人个人帐户的系统(与之相反, PAYG系统);养老金与每个工人积累的金额成正比。新制度通常被称为“定额供款”,它将避免从一组工人到另一组工人的交叉补贴。一种新颖的功能是,工人帐户中的存款将由称为退休金管理者的私人公司管理。一方面,这些公司将为争夺工人的账户而积极地竞争。另一方面,将投资工人的资金以最大化预期收益。退休时,积累的资金将用于购买工人的年金;长寿风险将转移到私人保险公司,以保护工人,而不是从不再存在的现有共同基金中吸收风险。

新系统有望带来重要的好处。首先,它将消除现收现付系统的回归特征。由于收益仅取决于累积的捐款,因此无需政府补贴。其次,这将刺激工人的自愿储蓄,因为他们的额外储蓄将直接存入他们的个人帐户,并反映在其养老金的规模中。第三,它将使金融中介更加深入,从而增加长期储蓄的供应,而这些储蓄可以通过养老基金管理人而用于长期投资。

时间表明,其中一些好处未能实现。当然,消除交叉补贴的回归系统是有益的。另一方面,该系统在刺激自愿储蓄方面做得很少。很少有工人将更多资源用于他们的帐户。此外,工人个人账户市场还远远没有竞争。在需求方面,作为退休金融产品消费者的工人很难比较养老基金管理人提供的各种费用和投资选择组合,尤其是当工人购买(或被迫购买)“产品”时从今天起将交付许多年。在供应方面,几乎没有私人公司参与竞争,部分原因是资金管理中规模经济的存在自然导致了市场结构的垄断。结果是,扣除佣金后,工人的回报率要低于竞争激烈的条件下的回报率。

覆盖问题的持续性 

但是,至关重要的是,从现收现付制改为固定缴款养恤金制度并未改变系统的原始设计缺陷。养老金仍将由工人和公司支付的与工人工资成正比的缴款来支付;或者换句话说,养老金仍将与工人的正式身份相关联。因此,尽管发生了变化,但非正式工人仍然没有覆盖。

根据国家/地区的不同,在任何一年中,有15%到20%的工人将就业状态从正式改为非正式,反之亦然。

经验表明,拉丁美洲的劳动力市场比进行这些变革时所设想的要复杂得多。特别是,许多工人在其工作生涯中都有正式和非正式的工作时间。正式工人可能会自愿离开工作,自己经营自己的运气并成为自雇人士。或者,他可能被解雇而找不到另一份正式工作,而是非正式地工作了一段时间。当然,有很多可能性。根据国家/地区的不同,在任何一年中,有15%到20%的工人将就业状态从正式改为非正式,反之亦然。因此,与“正式工人”相比,提及“正式工人何时”更为准确,对于非正式工人而言,类似。平均而言,受过较高教育,因而工资较高的工人的正式工作时间更长;而且只有一小部分工人(公共部门就是一个例子)在他们的整个工作生涯中都被正式雇用。

正式-非正式的过境对缴费系统构成了重大挑战,因为工人只有在正式受雇时才为自己的养老金储蓄。所谓的缴费密度,即工人缴纳养老金的时间相对于工作时间的比例将小于一。显然,缴款密度越低,退休金相对于工人工资(所谓的替代率)就越低。这使得难以达到消耗平滑目标。智利就是一个很好的例子,智利是最古老的缴费制度国家:替代率在35%左右(因此,养老金是工人工资的35%),相比之下,成员国的替代率在70%左右。经济合作与发展组织的国家。

但是,正式-非正式过境还有另一个更麻烦的含义。该地区的任何一种退休金制度,通常都要求工人缴纳最少年限才能获得最低退休金。该要求因国家而异:例如,秘鲁为20年,哥伦比亚为23.5年,萨尔瓦多和墨西哥为25年。当正式和非正式的过境人数很大,或者长期从事非正式工作时,工人将不会积累所需的缴费年限,才有资格领取养老金。

这些工人怎么办?他们的积蓄将在退休时一次性支付给他们,以便他们随心所欲。如果他们使用的是固定供款系统,他们将无法获得年金;如果他们使用的是现收现付系统,则他们将无法从普通基金获得终身支付;长寿的风险将由他们承担。此外,使劳动者的生活与退休者的生活之间的消费趋于平稳的目标(养老金的存在)将被部分挫败。不幸的是,这种情况是规则而不是例外。在哥伦比亚,据估计只有25%缴纳养老金的工人实际上有资格领取养老金。在墨西哥,不到三分之一。对于大多数缴款人而言,养老金的承诺将无法兑现,这无疑是未来的重大社会和政治问题。

值得强调的是,无论养老金制度是现收现付制还是固定缴款类别,都存在这个问题。最后,这反映了该地区缴费系统启动时所做的基本假设的失败:最终,所有工人将是正规的,并且将在其大部分(即使不是全部)工作生活中缴纳养老金。如果工人仅在例如半个工作寿命内被迫积蓄退休金,那么任何种类的退休金制度都将无法使加班消费平稳。

重要的是,问题不是低贡献率的结果。秘鲁工人将其工资的13%用于退休金;比率高于加拿大或美国。但这并不能改善工人的非正式正规过境方式,据估计,只有不到一半的缴费者在退休后有资格领取养老金。实际上,提高缴费率可能会使问题恶化。考虑一下:秘鲁工人如果被正式雇用,将被迫节省其工资的13%,因为他们无法将其作为任何其他贷款的抵押,也不能在紧急情况下使用;并且当他们达到65岁时,很有可能一次付清所有存款(不扣除佣金的利息)。从这个角度来看,工人意识到自己贡献的一部分而不是对他们未来的利益,实际上是一种与其正式身份相关的税,这不足为奇。

非缴费型养老金

缺乏养老金覆盖,特别是在低收入工人中,是一个重大的社会问题。作为回应,从1990年代在巴西开始,然后扩展到几乎整个拉丁美洲,各国已经向老年人引入了养老金,即使他们在工作时从未向养老金体系缴费,或者甚至从未参加过劳动力大军。 。因为这些养老金是由政府一般收入提供资金,而不是由工资税筹集的,所以它们通常被标记为“非缴费型养老金”,尽管这当然是用词不当,因为所有纳税人都为政府一般收入做出贡献(有时是也称为“社会养老金”,这是另一个误称,好像缴费型养老金不是社会性的)。尽管各国之间仍然存在差异,但这些养老金通常是给65岁或70岁的人提供的。尽管领取资格的规则有所不同,但支付给所有领取者的金额都是相同的:在某些情况下,要经过经济审查,在另一些情况下,要使受益人无法获得缴费型养恤金,而在其他情况下,则必须是普遍的。这种差异体现在其财政成本上,其范围从秘鲁的GDP的0.1%到巴西的1.0%,再到玻利维亚的1.2%(区域​​平均值为0.5%)。

非缴费型养老金在减少老年贫困中起着至关重要的作用,从这个角度来看,它们是非常受欢迎的。它们还有助于扩大退休金的覆盖范围。但是很难说它们有助于增加会费系统的覆盖面。实际上,相反的可能性更大。取决于金额和条件,工人最终会问:“如果我到了高龄时可以在不被迫存钱的情况下领取退休金,为什么我什至不能参加会费制,即使我不确定我会有资格获得养老金?”而且由于低收入工人的非缴费型养老金比其他人(占其收入的一部分)更为重要,因此,与高薪工人相比,这个问题对他们而言更重要。

此外,回想一下,正式就业的工人必须支付一揽子福利,而不仅仅是退休金。如果像拉丁美洲七个国家那样也提供“非缴费型健康计划”,那么上述问题的相关性就会增加。值得注意的是,该地区各国政府平均将其GDP的1.7%用于非缴费型计划(退休金,医疗卫生等)。从社会的角度来看,这是可以理解的并且确实是可取的。但是从经济学的角度来看,结果是隐性补贴得到了隐性补贴(而正式雇佣被征税的程度是工人低估了参与缴费制的收益)。税收和补贴的结合尤其令人担忧,原因有两个:第一,因为正规部门和非正规部门之间的生产率差异很大;第二,因为生产率增长停滞是该地区过去几十年增长缓慢的主要原因(忽略了2003-2008年大宗商品驱动的繁荣)。

我们现在在哪?        

各种情况是该地区养老金现状的特征。在智利,该国率先确定了缴费模式,首批受益人已达到退休年龄,但令人失望的是,替代率低于预期。这引起了一些人的声音提议退还现收现付的养老金。萨尔瓦多正在讨论一项类似的建议。这些建议是不幸的,因为如前所述,它们无法解决潜在的问题。在巴西,缴费型养老金改革是当前不可避免的财政调整的核心。在阿根廷,几年前,工人在其个人储蓄帐户中的存款被国有化,作为返回现收现付制的一部分。秘鲁去年通过了一项立法,取消了即使有资格领取缴费型养老金的工人也没有购买年金的义务(事实上,将养老金基金管理人变成了储蓄基金管理人);现在,工人可以在退休时立即提取其个人帐户中累积的资金的95%。在哥伦比亚,现收现付制度与既定缴款共存,而工人在两者之间套利。同时,许多国家因其现收现付系统的精算赤字而感到不安,将不得不处理在未来许多年从政府预算中对其进行补贴的负担,这些支出可能会逐渐减少。

同时,拉丁美洲的人口转变意味着更长的预期寿命和“人口红利”的消失(因此,年龄在70岁或70岁以上的老年人口将比其他人口增长更快)。较大数量的工人将要退休,而大多数人将不需要退休金,因为他们一生都非正式地工作,从不供款;或因为即使他们确实做出了贡献,但他们仍未积累获得资格所需的最低手续年限。在这种情况下,一方面可以直观地看到非缴费型养老金的进一步扩大,一方面对已经紧张的财政预算施加了进一步的压力;另一方面,对参与供款系统的动机产生负面影响。同时,人们可能会越来越不满,甚至可能感觉到一个重要的承诺没有兑现,很难预见到政治上的影响。

为什么我们在这里结束?

经济学家们还争论了如何最好地监管养老基金管理人,或如何调整退休年龄,或如何深化年金市场,或如何通过轻率的手段刺激自愿储蓄等。

对于复杂的问题,通常没有简单的解释,退休金也不例外。但是两个要素至关重要。首先,人们一直低估了非正式就业带来的挑战。人们期望它会由于增长更快或教育程度提高而逐渐消失。事后看来,情况并非如此。非正式不是暂时的滋扰;它是许多国家的结构特征,具有深远而复杂的根源。然而,经济学家和政策制定者尚未在缴费型养老金系统的技术设计中充分反映这一事实。核心组成部分(迫使工人通过缴纳工资税来储蓄)一直存在。长期以来,经济学家一直在争论现收现付制与设定缴款制的优缺点。经济学家们还争论了如何最好地监管养老基金管理人,或如何调整退休年龄,或如何深化年金市场,或如何通过轻率的手段刺激自愿储蓄等。然而,尽管所有这些辩论都很重要,但与非正规就业所带来的挑战相比,它们显然是二流的。非正式性是房间中的大象,需要直接面对并将其放置在分析的中心。

其次,拉丁美洲的政治体系难以应对养老金的长期性质。因此,预测现收现付系统中出现赤字的时间为10或20年,这是诱使他们及时做出反应的弱动力。同样,超过一半的向养老金体系供款的工人没有资格获得退休金的预测是行动不力的动力,这一预测的含义是严重的。对成本和收益进行跨时间分配的政治演算常常是不利的。这种想法可能是养老金是未来政府必须处理的未来问题。如果是这样,这种想法是有缺陷的:未来已经存在了我们几年。但是,该地区尚未制定出法律框架来诱使总统和国会将这一问题放在公共政策议程中。通常,紧急状态已经占据了重要地位。最后,没有必要有效地管理一个过程,使收益和成本之间存在长时间的滞后。

脚注

*美洲开发银行和布鲁金斯学会。作者的观点不一定是他所隶属机构的观点。非常感谢Mariano Bosch和Carmen Pages的有用评论。

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