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五年过去了这么快。似乎直到昨天,欧盟领导人才刚刚从一个看起来似乎并不特别的任命过程中脱颖而出,宣布英国上议院成员,最近任命的欧洲贸易专员凯瑟琳·阿什顿将成为有史以来第一位高级代表。外交与安全政策—一种欧盟外交大臣。一场生存性货币危机和两次俄罗斯入侵乌克兰之后,欧盟选择了她的继任者。

随着时间的流逝和突发事件的发生,赌注变得越来越高。然而,由于阿拉伯世界的瓦解,由于俄罗斯的侵略,欧盟继续选择其领导人,就好像它的后现代大陆天堂没有从南方被包围。就像上次一样,新的高级代表费德里卡·莫格里尼(Federica Mogherini)的选择也没有尊严,充满了讨价还价的余地,她更着重于自己的性别,党派和国籍,而不是实际的工作资格。人数很少:莫格里尼几个月前从默默无闻中脱颖而出,成为意大利外交大臣。

批评者看了莫格里尼(Mogherini)的经验不足,并认为欧盟在外交政策方面的不佳表现将继续。这确实是有可能的,而且随着危机在欧洲东部和南部蔓延,对于欧盟陷入内部争端的时刻,这是一个特别糟糕的时刻。但是,如果莫格里尼从最近的历史中学到一些教训,她可以超越选择她的过程,成为欧盟所需的外交政策代表。

早在2009年,专家对新任欧盟外交政策负责人充满了希望。这个职位是新成立的,并且新授权成立了外交使团,即欧洲外部行动服务处(EEAS)。在这样的背景下,选择阿什顿(Ashton),一个没有外交政策经验的不知名的英国政治家,真是冷淡。她的任命强化了人们的看法,即欧盟领导人表示决心提高欧盟的外交政策形象是言辞而非实际。

虽然可以理解,但是寄予厚望和失望。即使是履历无可挑剔的高级代表,也不会把欧盟变成外交政策的主导者。毕竟,欧盟高级代表不是拥有足够空间制定美国外交政策的美国国务卿,而是在政府间决策范围更窄的范围内运作的官僚。在欧盟,它是成员国— not Brussels —在最重要的外交政策问题上做出决定。

阿什顿在这个有限的领域内运作良好,并精心挑选了她的问题。她了解到,高级代表的作用必须根据各州之间的共识程度而改变。达成强烈共识后,高级代表的角色与正常外交部长的角色最相似—他或她在制定和实施政策方面有很大的余地。 2013年塞尔维亚和科索沃之间的关系正常化是一个很好的例子:成员国之间有足够的共识,即阿什顿能够带头推动两国之间的协议,她理应为此赢得荣誉。

如果成员国之间缺乏共识,而且利益不平衡,则感兴趣的成员国特设小组会主动采取行动—就像英国,法国和德国在2003年针对伊朗的核计划以及波兰和立陶宛在乌克兰2004年橙色革命期间所做的一样。高级代表在这里的任务不是领导,而是帮助制定所有成员国都可以接受的政策方针,一旦制定了政策,就可以赋予整个欧盟以政治色彩。阿什顿在她与P5 + 1(联合国安理会五个常任理事国加德国)进行的与伊朗进行的核谈判中仔细解释了这一角色。

最后,当成员国有利益冲突并且都在关注某个特定问题时,就像他们经常对俄罗斯所做的那样,高级代表仅限于提出最低公分母方案,这些方案尽管不令人满意,却代表了欧盟可以合理地做的事情。 。不论好坏,乌克兰都是一个例子,在这个例子中,高级代表试图把成员国带到一个他们尚未(至少尚未同意)的目的地对欧盟几乎没有帮助。

因此,高级代表的职位描述包括政策制定,共识建立和冲突管理技能。他或她成功的程度与其说是外交政策的短短,不如说是代表所带来的人际交往能力。按照这些要求衡量,阿什顿的记录是不错的。同样,担心莫格里尼的理由可能少于某些人的预期。

莫格里尼是欧盟领导人想要的最高代表。她是位女性,她位于左中角,她为意大利人最近在国际影响力国家排名中的损失提供了补偿。也许最重要的是,由于她缺乏经验和高知名度,她不太可能挑战成员国在欧盟外交政策中的主要作用。事实证明了这一点,尽管一些欧盟成员国对意大利在俄罗斯入侵邻国时倾向于与俄罗斯寻求和解的担忧表示同意,但仍同意这一任命。尽管这些国家对莫格里尼的选择感到不满,但他们有信心她对俄罗斯的个人见解不会影响欧盟基于共识的外交政策制定过程。

莫格里尼(Mogherini)的弱点是真实的,但如果她专注于欧盟高级代表可以切实做到的事情,她可以将其转变为长处。她在大多数问题上缺乏明确的政策立场,将使她在存在共识时就能够反映共识,并依靠Ashton如此努力建立的EEAS来实施政策。这可能使她成为不同意见的成员国之间的有效桥梁建设者,并且在感兴趣的国家的先锋团体希望自己就特定问题向前迈进时,她也比那些具有较成熟形象的人更具支持力。她缺乏引人入胜之处更多是相对缺乏经验,而不是缺乏个性。如果她正确地解释了高级代表的多重任务,她的地位将相应提高,就像阿什顿一样。即使在俄罗斯政策上,莫格里尼也有独特的机会。尽管欧盟成员在行动上存在分歧,但俄罗斯对乌克兰不断升级的侵略正在慢慢将他们召集在一起。作为具有相对亲俄罗斯立场的意大利人,她最终面对克里姆林宫的呼吁可能会更加有效。

欧盟和美国需要更加统一和有效的欧洲外交政策。但是欧盟就是它。一位具有强烈眼光和渴望引起关注的美式国务卿不会改变工会,因为他或她缺乏这样做的法律权威和政治合法性。但是,只要他或她了解角色的微妙之处,就可以使欧盟朝着正确的方向前进。在EEAS熟练顾问的支持下,Mogherini可以成为欧盟所需的最高代表。

该作品最初发表于 外交事务.

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