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塞纳河两岸用绿色字样照亮"《滚球协定》已完成",在滚球庆祝《滚球联合国气候变化大会》 COP21
在记录上

滚球气候体制的未来

托德·斯特恩致辞

编辑's Note:

以下是布鲁金斯大学资深研究员托德·斯特恩(Todd Stern)为2018年4月10日在耶鲁大学林业与环境研究学院的演讲准备的讲话。托德·斯特恩(Todd Stern)从2009年1月至2016年4月担任美国国务院气候变化问题特使,并担任《滚球协定》的首席美国谈判代表。他目前是该领域的高级研究员 能源与气候交叉倡议.

介绍

我很高兴回到耶鲁大学,在这里我尝试花费尽可能多的时间。让我感谢法学院和FES接待我。

今天,我将谈论滚球气候协定的未来。滚球是具有里程碑意义的协议,在世界各国政府,董事会,大学,非政府组织和民间社会中引起共鸣。它发出了一个强有力的信息,即世界各国领导人终于决定应对气候变化,而且没有退路。但是该协议只是开始,而不是结束。为了使滚球产生应有的影响,还必须消除两个障碍。

滚球面临的第二个更长远的障碍是,只有在它为遏制气候变化所需的深度脱碳做出有意义的贡献时,它才会成功。

首先,必须以忠实于《协定》本身的基本平衡的方式缔结将《滚球协定》转变为有效,有效的滚球制度所需的一套实施准则和程序。这听起来像是一项技术练习,但这很重要。指导方针与政权的强大程度有很大关系。它们中的大多数(尽管不是全部)(通俗地称为“规则手册”)计划在今年的高层“缔约方会议”(以术语COP 24召开)的前两周完成。波兰的十二月。因此,这是重要的一年。迄今为止的谈判值得关注。

滚球面临的第二个更长远的障碍是,只有在它为遏制气候变化所需的深度脱碳做出有意义的贡献时,它才会成功。

当然,就这两个障碍而言,特朗普政府的立场无济于事,但我稍后再讲。

为了对这些问题进行富有成效的讨论,我们需要花几分钟时间讨论导致滚球的谈判历史以及为什么《滚球协定》本身如此重要。

背景

关于气候谈判的第一件事是,他们是一次潜水,难度很高。考虑:气候变化不仅是环境问题,而且实际上牵涉到国民经济的各个方面,因为碳排放主要来自燃烧化石燃料,也来自林业和农业。排放限制使各国对经济增长和发展感到不安。气候谈判也很艰苦,因为谈判包括将约195个国家分为不同的集团,议程相互交叉,长期以来的南北不满引起辩论,而谈判受制于达成共识的议事规则,因此每个人或几乎是这样,需要就任何决定达成共识。

滚球之前气候谈判的基本叙述是挫折和失败之一。原始的气候条约(即1992年《气候变化框架公约》)确定了气候问题,定义了目标并提出了广泛的行动参数,但没有任何实际计划或具体目标。它确定了两个主要类别的国家,即发达国家的附件1和发展中国家的非附件1,并阐明了国家具有“共同但有区别的责任和各自的能力”的原则。

1997年的《京都议定书》加强了发达国家与发展中国家之间的区分,成为一种防火墙。它建立在一个议定的,具有法律约束力的减少温室气体排放的目标和时间表的平台上,并附有严格的会计,透明度和合规性规则,但仅适用于发达国家。

京都证明胎死腹中。美国参议院没有批准这一决定,主要是因为中国和其他大发展中国家被免于采取行动。由于美国处于发展中国家之外,而发展中国家却从未涉足,因此京都议定书仅占全球排放量的不到30%,而且随着发展中国家所占份额越来越大,这一比例逐年缩水,现在已超过60%,并且还在上升。

2009年12月的哥本哈根气候会议是达成主要气候协议的下一个机会,但它被视为世界范围内的混乱失败。实际上,长达两页的《哥本哈根协议》在大约30个世界领导人的最后20小时谈判中得以挽救,这是向前迈出的重要一步,六年后,该协议在滚球播下了硕果。但是,它与世界自1992年以来一直在寻求的主要的,可操作的协议相去甚远。

滚球协定

《滚球协定》本身于2015年12月缔结。作为正式事项,它源于2011年在南非德班举行的COP进行的为期四年的谈判,尽管实际上这是认真开始七年谈判的产物随着2009年1月奥巴马政府的到来。

滚球是一项历史性协议,开创了新局面,标志着气候外交的范式转变。它解决了许多问题,但我将重点介绍令我印象深刻的地方。

首先,《滚球协定》最终确定了应对气候变化的长期道路,并基于(i)雄心勃勃的目标实现了这一目标,既要使全球平均温度升高到远低于2°C的水平,又要在气候变化中实现净零排放。本世纪下半叶; (ii)将在五年周期内不断审查和更新的排放目标; (iii)呼吁各国概述到本世纪中叶实现低排放发展的长期战略。

气候变化不仅是环境问题,而且实际上牵涉到国民经济的各个方面,因为碳排放主要来自燃烧化石燃料,也来自林业和农业。

我们知道在滚球提交的最初目标并不能使我们按需减少排放量,但是在2015年是不可能的。我们最重要的是要开始-让国家加入并参与其中,然后从那里。

其次,《滚球协定》根据一个国家的实际能力及其确定自己目标的能力,将国家之间的差异范式转变为一种支持者方法。

第三,滚球将范式从谈判达成的,具有法律约束力的减排目标转变为由具有约束力但非惩罚性的透明体系支持的,由非约束性,国家确定的指标体系(所谓的“ NDCs”)。

滚球是一项历史性协议,开创了新局面,标志着气候外交的范式转变。

一些专家研究了不具约束力的目标,并得出结论认为《滚球协定》是无效的,但他们没有指出这一点。虽然对具有约束力的目标进行严格制裁的制度听起来很不错,但它是不可撤消的,因为太多的国家会说不,如果能以某种方式建立这样的制度,它将产生 降低 这些国家的目标是担心出现空缺的法律后果。

滚球下了相反的赌注–规范和期望的不断增强将使气候行动对于全球地位和声誉至关重要,从而促使各国采取更多行动。这些规范实际上正在形成,但是还有很长的路要走。

本质上,滚球所要解决的是在可能与必要之间找到一个甜蜜点。在不考虑政治上是否不可能的情况下,很容易就可以要求必需的东西,而在政治上也很容易做到,而无需过多考虑必要的东西。很难找到最佳位置。如果滚球成为原定的有效政权,并帮助引领世界做需要做的事情,它将在历史上占据一席之地。

实施措施:透明度

为了使所有缔约方都加入进来,《滚球协定》在各种问题上达成了微妙的平衡,包括缓解,融资,区分的性质,透明度,法律形式,损失和损害以及自下而上与最高层之间的融合。下结构。我将重点介绍透明度之一,以强调在今年的准则谈判中保持微妙平衡的必要性。

《滚球协定》的透明度是问责制的核心。各种透明度(包括缓解和财政支持)对信任至关重要,而信任对有效制度至关重要。它使我们有可能看到各个国家如何履行其承诺,并衡量我们的总体进展。它使各国相信,当他们努力实现自己的目标时,其对等方和竞争对手也在这样做。

对于包括民主党人在内的美国支持来说,透明度也是必不可少的。当我成为特使后于2009年初首次与国会议员会面时,我听到大声而清楚的是,如果没有强大的透明度,国会议员会怀疑我们的竞争对手,包括中国和其他国家,是否兑现了自己的承诺。

本质上,滚球所要解决的是在可能与必要之间找到一个甜蜜点。在不考虑政治上是否不可能的情况下,很容易就可以要求必需的东西,而在政治上也很容易做到,而无需过多考虑必要的东西。很难找到最佳位置。

在以哥本哈根协议为高潮的2009年谈判中,透明度是一个战场问题。整整一年,我们敦促中国就各国准备的对透明度报告的某种形式的国际审查达成共识,但直到会议最后一天的著名会议,即奥巴马总统加入中国领导人会议时,我们才达成共识。 ,印度,南非和巴西对中国表示抵抗。但是,在那场戏剧性的最后会议上,我们找到了双方都可以同意的话,确立了所有国家(无论是发达国家还是发达国家)的国际审查原则。

不过,在哥本哈根会议之后出现的是一个分叉的透明度体系,其中发达国家受制于一个标准,而发展中国家,无论其能力如何,均受制于另一种更为宽松的标准。

以此为背景,我们来看一下《滚球协定》中的透明度条款(第13条)以及当前有关实施准则的谈判。

第13条做了三件事:

首先,它规定了发达国家和发展中国家的一系列共同义务,其中包括:(i)报告排放清单和执行国家自主贡献的进展情况; (ii)接受技术专家审查; (iii)与同龄人一起参与对财务和国家数据中心的进展的所谓促进审议。

关于财政援助,发达国家和发展中国家的职责有所不同,因为发达国家是提供者,而发展中国家是唯一的接受者。

第二,第13条在美国和中国之间首次谈判得出的关键句子中作为2015年9月奥巴马总统与习近平主席的联合声明的一部分:“透明框架应为执行《联合国宪章》规定提供灵活性。本文 鉴于有能力的发展中国家缔约方。” (添加了强调)

显然,这并不意味着 所有 发展中国家。当气候谈判者打算提及所有发展中国家时,就像他们在气候文件中所做的二十多年一样,他们知道如何。他们只是说“发展中国家”。

这种语言的本质是灵活性不是基于类别而是基于容量。

第三,第13条指出,滚球前的透明度安排“必须以 部分 发展滚球体系的经验”。 (添加了重点)这当然并不意味着应该复制旧的分叉系统。

但是,现在有人在争论,对于发达国家和发展中国家,仍然应该有两组不同的指南。有些人认为,所有发展中国家都有权享有灵活性。

这些立场都不符合《滚球协定》。

我不希望最终提出两套准则的呼吁。关于灵活性问题,仍有足够的时间和足够的空间来解决在报告和审查方面确实存在能力挑战的国家的关切。

总体而言,关键是要建立一个透明的体系,该体系要忠实于我们在滚球达成的协议,既稳健又不累赘,灵活而又不损害协议的效力。

最后,如前所述,今年还有许多其他的规则手册指南和程序需要谈判,每一个都有自己的挑战。正确解决所有这些问题很重要。最后的指导原则。一旦通过,它们很难修改。

美国

现在让我们暂停一下,考虑特朗普政府宣布放弃滚球的意图所带来的挑战。考虑一下这对世界各国的影响:

美国在制定《滚球协定》方面发挥了重要作用。它推动并鼓励各国接受新的范式。不仅如此,但这是一个不可或缺的角色。

特朗普总统然后说,6月1日,算了吧,这是一个糟糕的协议,每个人都在嘲笑我们,我们出局了。

美国在制定《滚球协定》方面发挥了重要作用。它推动并鼓励各国接受新的范式。

这句话是妄想。它与滚球的实际情况完全不同,在滚球,我们从第一天开始就牢记着需要国内两党支持的重要性。

这是与外交先例的令人痛苦的背离。毕竟,各国恪守其国际承诺。在美国,民主总统坚持其共和党前任所作的承诺,反之亦然。的确,如果每项协议都可能在下一次由任何国家的不同政党下任时被抛弃,则您将无法建立国际关系,无论是双边的还是多边的。该系统将崩溃。

因此,当然其他国家对特朗普政府拒绝滚球的做法感到愤怒,困惑和失望。

尽管美国无法在2020年11月4日之前正式退出,但在进行中的谈判中,我们再也没有强大,领先,可信的声音了。

但是–这就是我对世界各地许多外国朋友所说的话。三点:

首先,虽然特朗普政府的气候政策令人不安,但要长期作战,而不是为了短期利益。我们正在集体建立一个必须持续,必须工作的滚球政权,因为我们别无选择,只能遏制气候变化。

第二,我希望不久,美国将重新进入国家一级的时候到了。我们都知道,要使滚球政权随着时间的推移有效,美国必须双双站起来。为了使之成为可能,我们需要以与其基本平衡相一致的方式实施滚球。不要在旅途中加大与美国的接触。

第三,别忘了美国在州,城市,公民社会和美国企业中对气候行动和《滚球协定》提供了广泛而广泛的支持。特朗普政府在气候变化方面可能已经变得晦暗了。美国没有。

志向

现在让我们换档,转到我在开始时提到的第二个障碍,通常被称为“雄心勃勃”,即大幅减少温室气体排放,以达到滚球目标。毕竟,这是与气候变化的斗争最根本的目的。

当然,这种减少涉及的行动远远超出了《滚球协定》的四个角落。它要求在许多方面采取行动,但最重要的是要改变全球经济的能源基础。

以实现滚球目标所必需的速度和规模实现这一转变的挑战是巨大的:

奥巴马政府在2016年12月发布的“本世纪中叶战略”中假设,要到2050年将排放量减少到比2005年低80%左右,我们除其他外,还需要(i)从过度的电力结构转变如今,化石燃料已占70%,到2050年将仅使用20%的化石燃料,而碳排放则通过“碳捕获和储存”技术来捕获; (ii)通过电气化,提高效率和使用低碳燃料,将运输中的化石燃料减少60%以上。

壳牌石油公司(Shell Oil)于2016年发布的有关本世纪下半叶实现净零排放的详细全球报告称,从今天起,将需要“……彻底转变,因为碳氢化合物占我们能源系统的80%以上。”在净零世界中,他们估计“40%的一次能源将来自风能和太阳能……约20%的能源将来自核能和水能……约15%的能源来自核能和水能。“bio”域”,将20%到25%的化石燃料留给化石燃料,主要是天然气,并通过碳捕获产生净零结果。

这些只是许多这种情况中的两种。尽管它们令人生畏,但我们可以从创新,政策和成本的角度实现他们的要求。

关于清洁能源创新,我们在过去十年中取得了惊人的进步。随着部署范围的迅速扩大,风能和太阳能成本急剧下降。能量存储的成本曲线遵循相同的轨迹;随着包括中国,印度,英国,法国,挪威和荷兰在内的国家宣布打算在2025年,2030年或2040年结束天然气和柴油汽车的销售,电动汽车取得了长足的发展。一系列有前途的技术。美国的创新文化是首屈一指的,并且进步也在全世界范围内发生。

在政策方面,我们知道如何制定标准,提供激励措施,引入碳定价,提高R&D, 和 so on.

关于成本,花旗银行在几年前发表的一份主要报告中得出结论,低碳行动情景的25年全球成本略有下降 降低 比不采取行动的情况要大得多-甚至无法避免因避免气候变化造成的巨大节省。

因此,我们可以完成我们需要做的– 如果 我们有政治意愿。

在这里,我看到至少三个相关的挑战。首先,拥有强大的权力,井,精炼厂,管道,矿山,电厂等深层嵌入的全球能源基础设施,均由不想失去特许经营权并拥有真正影响力的所有者和投资者控制世界各地的政治领导人。

其次,这些任职者中的许多人已经帮助巩固了一个反对独立的少数派,尤其是在美国。少数族裔正在减少,尤其是在年轻人中,但在国会山上仍然很有效,那里的大多数共和党人仍将气候变化视为他们不会碰到的第三条铁路。

第三,也许是最艰难的,是最自然的趋势,即使是在消息灵通和支持者中,也倾向于认为渐进式方法足够好,因此不坚持采取更强烈的行动。但是,渐进主义无法完成工作。没有全力以赴的承诺,我们将无法获得这些方案所要求的结果。

顺便说一句,也没有任何理由相信这些方案要实现的目标被夸大了。看看世界上年复一年地经历的100年极端天气事件的响声;看看最近对格陵兰和南极冰融化等现象的科学研究;并认识到,我们现在看到的大规模影响是在全球平均温度仅升高1°C的情况下发生的。

为了产生必要水平的政治意愿,我们需要在全球范围内加快改变有关气候变化的规范;公众,私营部门,市场,政治领导人之间越来越强烈的内在信念,即我们必须大规模和迅速地进行这种转变;我们的未来确实取决于它;让气候变化紧缩不再是可以接受的。

这种规范性的改变可能发生。例如,考虑一下卷烟发生的变化,因为社会对吸烟的接受让位给吸烟者,让他们在人行道上或在吸烟室外的休息间休息。或想想我们对同性婚姻态度的迅速变化。确实,请看一下目前有关性骚扰的情况。因此,规范可以改变,围绕气候的规范 变化,但这种变化必须加快并加剧。

为了产生必要水平的政治意愿,我们需要在全球范围内加快改变有关气候变化的规范;公众,私营部门,市场,政治领导人之间越来越强烈的内部化信念是,我们必须大规模,快速地进行这种转变…

那么,滚球政权如何为推动我们所需的雄心做出贡献?

在最简单的层面上,有效的滚球制度将使各国有能力采取行动,因为它们知道这是全球努力的一部分。它将要求各国以五年为周期审查其各自的目标。它将确保定期向全球盘点总体实现我们目标的进展。它将推动制定本世纪中叶的低碳战略。

此外,滚球应以相互促进的动力与“实体经济”的进步互动。正如我的前奥​​巴马白宫同事布莱恩·迪斯(Brian Deese)在一个 外交事务 去年夏天,《滚球协定》本身成为可能,部分原因是可再生能源和能源效率的巨大进步和成本降低,这使各国有信心就一项雄心勃勃的协议达成协议。同样的逻辑告诉我们,越来越多的清洁技术创新应该使越来越强大的国家数据中心成为可能,而这又会刺激更多的创新。这种进步本身将加强政治意愿和社会规范。

除了协议的细节外,滚球政权可以而且应该成为全球气候努力的象征性心脏。该协定本身在通过之日就发出了关于政治承诺的全球信号。该政权必须成为关注,合作和行动的生活中心。我们只是在这方面可以做的事情的最前端。这就是为什么我们需要以正确的方式实施滚球,为什么规则手册的讨论至关重要,以便《协定》能够实现其原本打算。

除了协定的细节外,滚球政权可以而且应该成为全球气候努力的象征性心脏…该政权需要成为关注,合作与行动的生活中心。

在今年以后,我认为重要的是定期保持领导人的参与,至少是来自关键国家的领导人。谈判者总是有陷入争执的趋势。这是职业的危害。领导者帮助大家关注奖品。

还有一个最后的想法,适合由耶鲁大学林业与环境学院部分赞助的演讲。改变规范和态度的挑战是每个人的挑战。我们必须在社会各个阶层以及世界各地采取行动,以推动我们需要的变革。

伟大的Gus Speth是FES的前院长兼教授,他在这里写了一部重要的书, 早晨的红色天空。他在讲话中提到,不仅需要各国政府,而且需要城市,公司,非政府组织,公民社会采取广泛的行动,他称之为“爵士”,具有自发的即兴创作特征。他是对的。我们都处于危险之中–每个年轻一代比上一代受到的威胁更大。因此,每个人都需要照顾;每个人都需要参与;这是每个人的胜利之战。

谢谢。

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