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非洲聚焦

美非领导人峰会:与非洲共同制定战略

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编者注:



美非领导人峰会博客系列



是一系列文章的集锦,讨论了在第一届全美范围内的峰会召开之前为加强美国与非洲之间的关系所做的努力。布鲁金斯大学将于8月4日举办“游戏改变了:非洲创新与商业的新格局”,著名专家将探讨这些主题以及更多主题。 点击此处注册活动.

去年访问南非开普敦时, 奥巴马总统宣布了首届全美非洲领导人峰会的计划,定于2014年8月4日至6日。  这次峰会为奥巴马政府提供了开启美非关系新篇章的机会,从双边互动发展到整个大陆参与。奥巴马总统此前曾因未能达到与布什总统和克林顿总统相同的对非洲交往水平而受到批评,但他的第二个任期恰逢努力扩大美非关系。 2012年6月,奥巴马发起了 白宫战略“迈向”撒哈拉以南非洲,而总统2015年的预算也显示出他对该地区的支持。然而,美非首脑会议现在为美国提供了前所未有的机会,以与非洲“共同”制定战略。

最近,非洲增长倡议(AGI)审查了三届长期非洲峰会的组成部分(组织,框架和沟通策略),以告知设计者美国版本。在比较中,AGI选择了中国,欧盟和日本。非洲其他一些重要的贸易和投资伙伴。在8月的首脑会议之前,非洲增长倡议还将在贸易,外国直接投资和与非洲国家的其他接触方面比较美国和这些伙伴的立场。在为期两天的峰会上获得最大程度的外交政策行动并取得成果,几乎所有非洲国家元首都出席了这次峰会。但是,其他峰会也有足够的时间来解决问题。因此,它们为美国组织者成功举办峰会提供了很好的例子。在第一部分中,AGI审查并重点介绍了那些可以加强美非伙伴关系的峰会的特征:频率,可持续性,包容性,透明度和问责制。

本附件提供了完整的非洲领导人峰会比较数据。.


重要的峰会设计功能和建议


设计特色1: 频率和可持续性

美国正在利用整个非洲大陆领导人的首脑会议来制定其与非洲的战略方面,正在迎头赶上。[1] 日本,中国和欧盟都维持了长期举行的非洲峰会。日本的东京非洲国际发展大会(TICAD)始于1993年,此后每五年举行一次。中国的中非合作论坛(FOCAC)和欧非峰会均于2000年开始。中非合作论坛每三年举行一次会议,而自第一次会议以来,欧非峰会已举行了三届(图1)。其他国家也举行了类似的峰会,包括 印度,巴西,韩国,南美和土耳其。尽管美国因其每年的《非洲增长和机会法案》(AGOA)贸易部长而值得称赞,该部长在美国和非洲有AGOA资格的国家之间轮流担任,但其主题主题却少于欧盟-非洲,中非合作论坛和TICAD峰会。在首届美非峰会上,白宫非洲事务高级总监 格兰特·哈里斯(Grant Harris)最近宣布 主题将是“投资非洲的未来”。

图1:非洲领导人峰会时间表


 图Onefinal

中国,欧盟和日本首脑会议的最终目标是与非洲建立可持续,持久的接触。每次峰会的主要成果是联合峰会宣言和联合峰会行动计划。由于中国,欧盟和日本每三到五年举行一次会议,因此它们能够定期审查和更新行动计划和承诺。

建议:美国应优先考虑美非首脑会议的可持续性。 非洲领导人峰会的首要任务应该是建立一个经得起时间考验的美非伙伴关系框架。最重要的产品是声明和行动计划;这些文件应提出明确的计划,说明美国如何(通过进一步的首脑会议或其他方式)与非洲接轨。联合公报应载有行动项目,这些行动项目应是可衡量的,易于处理的,以使行动纲领能够取得实质性进展 下一个 峰会,包括宣布下届领导人峰会的日期和地点,联合后续委员会以及第一次后续委员会会议的日期。九月份联合国大会的间隙将是委员会第一次后续会议的良好论坛;活动结束后立即召开会议将发出明确信号,表明各方将认真对待这些行动项目。国务院美非峰会政策联络处是管理未来峰会的逻辑实体,可以过渡为类似于TICAD秘书处的常设实体。 

中国,欧盟和日本都学会了提前三到五年开始计划下一次峰会,在两次峰会之间进行多次联席会议和筹备工作。更多的准备时间可以帮助他们为会议带来更大的视野和更多的声音,这使我们进入了下一个关键的峰会设计功能。

设计特色2: 包容性

如表1中的数字所示,主要的挑战是邀请所有非洲领导人参加首脑会议,以便将他们纳入讨论范围。另一个挑战是包括来自领导层外部的众多声音:民间社会,企业,青年领袖和妇女。中国和欧盟都对非洲国家提出了外交政策挑战,这影响了峰会的出席。例如,中国没有邀请承认台湾为主权国家的非洲国家的领导人加入中非合作论坛(其中包括布基纳法索,圣多美和普林西比和斯威士兰以及以前的冈比亚)。 2014年初,欧盟在峰会邀请名单上遭到了强烈反对。  在欧盟峰会之前,非洲联盟(AU)在听说摩洛哥后提出抵制该事件而不是非盟成员被邀请,而苏丹领导人(非盟成员)因侵犯人权而被排除在外。但是,只有津巴布韦总统穆加贝(Mugabe)进行了抗议,尽管南非总统祖玛(Zuma)也没有出席峰会,含糊地引用了“其他承诺”。穆加贝总统的抵制最终是出于个人原因。他的妻子格蕾丝·穆加贝(Grace Mugabe)原定陪同总统参加峰会,但 拒绝签证 .

美国可能会面临与欧盟和中国类似的挑战。 美国邀请了联合国认可的非洲54个国家中的50个 (马达加斯加最近添加了)参加即将举行的峰会,但已将中非共和国,厄立特里亚,苏丹和津巴布韦排除在外。为什么? 白宫表示,已选定与非盟和美国信誉良好的成员。以下是有关国家排名的更多详细信息:首先,中非共和国是 目前已从非盟中止;其次,美国对美国的民主地位感到担忧 厄立特里亚 ;第三,领导人和政府官员 苏丹 津巴布韦 目前正面临美国的制裁。总共预定有51个代表团参加,其中包括非洲联盟主席。   

表1:非洲领导人峰会关于包容性的主要统计数据


 图2最终

除了来宾名单以外,过去的峰会还使用了其他技术来建立非洲国家之间的伙伴关系和包容性。中国,欧盟和日本已利用包括非洲高级官员和部长在内的联合筹备活动来准备和讨论将在峰会上讨论的关键主题和问题。筹备活动通过留出更多时间与部长,高级官员,外交官和其他利益相关者进行讨论,可以帮助东道国涵盖更多峰会主题。 FOCAC V和TICAD V峰会至少使用了两次筹备活动,而 欧洲联盟首脑会议按行业细分举行了六次会议 。 美国。 2014年6月3-4日,能源部长级联席会议 是美非伙伴关系的良好开端。  

此外,中国,欧盟和日本都共同主持了首脑会议,通常在领导人级别的东道国/地区与非洲联盟主席或非洲联盟委员会主席之间。日本还与其他TICAD组织者(包括国际多边组织)共同担任主席。比较而言,在所有三个峰会上都举行了双边会议,但如果不按计划与总统会晤,这就有冒犯某些国家的危险。安倍首相特别会见了参加TICAD V峰会的所有国家元首和政府首脑,而欧盟为欧洲议会提供了与非洲领导人在泛非欧洲议会峰会上接触的渠道。

建议:美国应包括尽可能多的非洲声音,以建立美非合作的信誉: 美非峰会是一个从制定非洲战略转变为与非洲及其领导人和其他利益相关者共同制定战略的机会。如果美国出于政治原因不能邀请一国领导人,则应努力在论坛上至少有一些代表。美国可以以欧盟峰会为例,说明如何处理对部长或其他非国家元首的邀请。例如,在奥马尔·巴希尔(Omar al-Bashir)受到欧盟制裁的同时,外交部长阿里·艾哈迈德·卡蒂(Ali Ahmed Karti)可以在首脑会议上代表苏丹。鉴于美国政府目前为解决中非共和国危机所做的努力,邀请班吉当局的代表协助对话将继续下去。

Stephen Hayes的最新文章来自非洲公司理事会的主席指出,总统将不会与任何总统进行一对一会谈;相反,将进行一次“互动对话”以结束峰会。奥巴马总统可能要重新考虑跳过一对一的会议,并以日本的例子为例 安倍首相会见了所有与会的非洲国家元首 2013年TICAD V峰会。即将举行的峰会为非洲几乎所有领导人提供了访问渠道,尤其是访问不频繁的小国,而且双边会议有助于在美国树立信心和信誉。这是一个不容错过的外交和象征性机会。与所有领导人的双边会议似乎很多,但并非所有领导人都能做到,而且会议可以在活动前后进行。奥巴马总统希望与非洲建立真正的战略伙伴关系。规划人员应考虑增加额外的一天,以达到延长这一重要姿态的特定目的。但是,如果时间限制太有约束力,则奥巴马总统应考虑妥协,并与非洲联盟和区域经济共同体的领导人会晤。

给定 非洲的大多数领导人都是男人,美国峰会的设计师应该寻找创新的方法,在峰会本身中建立更多的性别平衡。在被邀请的非洲领导人中,只有两名是女性(利比里亚的艾伦·约翰逊·西里夫和非洲联盟委员会主席恩科萨扎纳·德拉米尼·祖马),在美国内阁和内阁职位中,有22名中有6名妇女。一项建议是承认首脑会议宣言中的性别不平衡,并作出改善的承诺,并为下一个论坛制定切实的基准。美非首脑会议应努力吸收妇女以及其他主要利益攸关方团体(例如民间社会,商业和青年)的声音。

设计特色3: 透明度和问责制功能

为了增加透明度,第四届欧盟-非洲峰会和中非合作论坛五国在峰会之前利用经济和社会利益相关者会议对主题和行动计划进行了审查。 TICAD峰会采用了不同的民间社会参与方式,并允许利益相关者注册参加峰会的全体会议。此外,TICAD V还举办了官方的公共活动和信息亭。美国国际特赦组织,自由之家,前线捍卫者,开放社会基金会和罗伯特·肯尼迪司法与人权中心遥遥领先于峰会 将于6月18日至20日举办美非公民社会论坛。其他民间社会团体和总部设在哥伦比亚特区的智囊团正在计划首脑会议前后的活动,包括非洲增长倡议。

在新闻获取方面,中国使用官方新闻发布会来传达有关峰会讨论的信息(在中非合作论坛网站上很难找到新闻获取信息)。另一方面,欧盟和日本在其网站上提供了现成的新闻指南。它们允许注册媒体访问预定的媒体机会(例如,领导者的到达和离开,开幕讨论和新闻发布会)。

首脑会议之后,后续机制增加了非洲国家的参与,并使所有国家(东道国或其他国家)对承诺负责。所有三个首脑会议都使用联合后续会议。日本设有TICAD秘书处,由外交部外交事务总干事管理。秘书处是常设机构,负责管理峰会和后续行动。中国也有类似的机制,由27名中国部长组成的中非合作论坛中国跟进委员会。除联席会议外,在中国和日本首脑会议之后,还进行了对非洲联盟和非洲国家的总统访问。每次峰会都使用基于结果的框架来指导峰会宣言中的行动项目。日本是唯一拥有进度报告网站的峰会,允许公众跟踪 TICAD实施矩阵的进度。峰会网站存储峰会信息和文件,活动结束后供公众访问。目前,日本在两个网站( 外交部TICAD页面 会议页面 )。欧盟也在两个网站上再次提供了大量公共信息( 欧盟理事会 欧非伙伴关系 ),而 中国的信息主要限于官方声明.

建议:美国应参加利益相关者论坛,并提供公共信息和进度报告,以使美国和峰会参与者承担责任: 华盛顿特区民间社会承担了组织民间社会论坛的任务。白宫应该考虑参加会议,并考虑讨论中提出的任何建议。

美国可以通过建立一个首脑会议网站来提高透明度,在该网站上民间社会,新闻界和其他利益相关者可以在一个地点了解有关该活动的更多信息。美国网页很可能已经在白宫或国务院工作。网站设计者应考虑如何最好地将信息整合到网络上的一个中央位置,并包括指向其他​​论坛和活动的链接(例如 每年的AGOA贸易部长非洲青年领袖倡议聚会 商业论坛 )。其他峰会通常不合并信息,而是有多个峰会站点,因此美国将带头。此外,在峰会之后,奥巴马政府应考虑日本的模式,并建立一个永久性的峰会地点,该地点将存放有定期更新的行动项目进度图。

长期以来举行的欧盟,非洲中非合作论坛和TICAD峰会无疑为首届美非峰会树立了高标准。尽管应该赞扬奥巴马总统的第一次努力,但在接下来的几个月中,奥巴马政府应继续与非洲同行一起改善峰会的设计和实施。

 


[1]区域集团与非洲之间的第一个大陆范围伙伴关系是非洲阿拉伯首脑会议。尽管阿拉伯联盟是首脑会议与非洲接触的先驱者,但直到2010年才再次举行会议。2013年,非洲阿拉伯首脑会议终于作出了承诺,包括从科威特向非洲国家提供的10亿美元优惠贷款。未来五年。

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