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多哈气候大会:谈判的关键问题

在接下来的两个星期中,代表们将在卡塔尔多哈开会,参加根据《联合国气候变化框架协议》(UNFCCC)进行的关于气候变化协议的年度谈判。尽管有许多问题正在讨论中,但多哈会议的主要目的是总结关于《京都议定书》未来的讨论,并巩固根据《京都议定书》制定的新的2020年后全球气候条约的谈判。 去年启动了德班平台流程.

在多哈,预计在这些轨道上将取得温和进展,但是由于有争议的政治问题尚未解决,而且主要的谈判党派(即中国和美国)没有准备进行认真的谈判,因此预计不会取得重大突破。鉴于最近的迹象表明,以当前的减排承诺,世界正处于将温度从4°C升高到6°C以上的轨道上,观察者认为,通过提高2013年至2020年的雄心壮志来填补这一“缓解缺口”是至关重要的。多哈会议的另一个关键问题是要解决2020年后气候变化减缓和适应新资金和额外资金水平之间的差异。所谓的“快速启动融资”将在今年年底完成,到目前为止,各国已承诺或承诺在300亿美元的资金中占80%。与此同时,到2013年,1000亿美元的长期资金承诺2020年尚未实现,新的绿色气候基金仍然是空缺。最后,在进行技术谈判的同时,对发达国家和发展中国家的排放量和供资两者进行测量,报告和核实(MRV)仍然是一个有争议的问题。

谈判背景:兴趣,但缺乏优先权
在经济危机之后,对主权债务和紧缩措施的关注导致政治精英缺乏参与气候变化的机会,同时国际上也出现了政治真空。因此,在不久的将来建立国际“大交易”的可能性不大。当前的政治周期意味着要达成一项协议需要花费数年的时间,从而可以将全球野心提高到与低于2oC的轨迹一致的水平。 2011年达成的德班平台协议为2015年达成新协议奠定了基础,但其成功将取决于主要国家的政治和国内条件。

考虑到其国内政治的动态变化,即使奥巴马总统连任,美国也不大可能在具有法律约束力的国际气候协议上发挥领导作用。适度增长的经济以及紧缩的预算将限制美国在谈判中的政治参与。此外,美国赞成采用国家层面的方法,该方法应抓住可以纳入国际机制的国内努力。这种方法已嵌入到最近的哥本哈根/坎昆协议中,美国不太可能 认可一种新方法 并不包含所有国家的义务。可能会采取进一步的清洁能源和污染标准等国内行动,并在更广泛的财政改革中讨论碳税,但是美国越来越多地将诸如主要经济体论坛(MEF)之类的外部论坛视为达成共识的场所目标。

今年,中国领导层也在发生变化,限制了新政府提供多哈新优惠的运营能力。中国政府不太可能在短期内修改其“十二五”规划中的低碳目标,但据推测,能源委员会新任主席李克强可能对清洁能源和气候变化抱有更大的野心。至少要到2013年3月,变化才会发生,因此,更现实的前景是将更大的野心纳入到2016年开始实施的“十三五”规划中有关能源政策发展的讨论中。

直到2015年的其他重要国际事件,也增加了谈判者达成协议的压力,这意味着2013-15年可能是中期的窗口,可用于评估充足性和雄心壮志。其中包括定于2013/14年发布的气专委第五次评估报告;快速启动资金流将于2012年12月31日到期;并在同一天《京都议定书》的第一个承诺期到期。

坎昆(COP16)和德班(COP17)的成果为多哈的谈判奠定了基础
坎昆2010年的谈判为《联合国气候变化框架公约》奠定了生命线,并能够通过管理对成果和有效气候外交的期望,就“平衡方案”(《坎昆协议》)达成协议。 《坎昆协议》是一项临时协议,产生了一些关键成果:它们将哥本哈根减排承诺纳入了正式的《联合国气候变化框架公约》体系,同意了一项关于MRV的体系,建立了绿色气候基金,并建立了技术和适应机制(参见 坎昆气候变化协定)。

2011年在德班举行的会议取得了谈判的两个主要方面的主要成果:长期合作特设工作组(LCA)和《京都议定书》特设工作组(KP)。只有一些国家同意在《京都议定书》的第二个承诺期内参加具有约束力的排放限值,该承诺期将于2013年随着第一个承诺期到期而开始,但所有国家都同意在2012年底之前完成LCA的工作。德班还最后,建立了一条新的第三条轨道,以谈判与“法律力量”达成的全球协议,以取代《京都议定书》并覆盖所有国家(德班加强行动平台),有效地为将于2015年商定并于2020年实施的具有法律约束力的文书提供了路线图。商定了其他重要要素;新的绿色气候基金和技术机制均已正式启动。

多哈会议期望值(COP18)和关键要素
政治问题以及在程序和优先事项上的分歧仍然是进入多哈进程的最大障碍。在关注“新的”谈判问题(即发达国家正在倡导的德班平台)与“旧的”问题(如《京都议定书》,LCA的主要内容和公约原则(“ BASIC”)之间存在紧张关系。集团-巴西,南非,印度和中国-最近发表声明 概述他们对此的立场)。多哈的议程很长,有七个不同的领域需要解决。预计LCA将于2013年结束。《京都议定书》第二承诺期的参数需要确定。德班增强行动平台(ADP)尚无议程或时间表。在2013年至2020年之间,减缓减排目标和融资承诺存在重大差距。

  • 长期合作行动(LCA)跟踪: 在2012年末该计划结束之前,它必须同意对缓解承诺进行科学审查,以实现更大的野心。为此,应在多哈指示信号。在谈判的顺序上存在一些分歧,一些缔约方争辩说,只有在成功结束这一轨道后,才能开始对ADP的工作。但是,如果不明确ADP的全部议程,其他缔约方就不想在LCA下结束讨论,因为担心关键问题不会继续进行。在多哈,这些谈判可能陷入停顿,失去关键问题(作为“德班前世界”的一部分)或在经过多年谈判的问题上重复努力的风险。
  • 京都议定书(KP)轨道: 第二个承诺期(现在是第七年)的谈判主要是要在2013年开始之前就发达国家达成一套新的减排目标。多哈会议上讨论的问题涉及承诺期的长短,八年期(以欧盟为首的发达国家为冠军),或五年期(以避免陷入低迷状态为由发展中国家冠军)。在今年于曼谷(2012年9月)举行的以往气候谈判中,欧盟和澳大利亚提出了一种折衷机制,以建立旨在提高雄心的中期审查。一些国家的立场是,在讨论ADP之前,必须在多哈优先考虑KP,而加拿大,俄罗斯,日本和新西兰最近宣布退出《议定书》的情况仍然存在紧张局势,而其他转型期经济体则处于困境之中,即将发布更多公告。
  • 德班增强行动平台(ADP)跟踪: 有关未来ADP的范围和作用的问题仍然存在,有必要在多哈确定议程,以确保在谈判将于2015年开始并于2020年实施的新协定的法律形式方面取得适当进展。关于ADP的结果,时间表和与LCA的关系的共识(见上文)。该轨道中存在的主要问题是缓解差距,提高雄心以及法律框架的形式。缔约方之间在ADP下的协议形式上仍然存在分歧,对德班一揽子计划有不同的解释(即,这将是议定书,另一项法律文书还是具有法律效力的商定结果?)。

预计多哈会议将是相对低调的会议,不会启动任何新举措或新流程。然而,当前的雄心很低,未来为气候行动筹措资金的不确定性,以及主要集团之间的谈判优先事项的分歧,都面临着很多问题。多哈会议的主要贡献将是有效总结出色的谈判轨道;确保为GCF提供合理的资金承诺;为技术机制建立有用的模式;并且,通过避免公开和重新谈判旧问题,为未来两年的谈判(为所有主要排放国提供最具建设性的途径)奠定坚实基础,以拥抱雄心勃勃且有效的未来政权。  

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