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菲律宾总统贝尼尼奥·阿基诺(C)和摩洛伊斯兰解放阵线(MILF)主席Al-haj Murad Ebrahim(C,部分被遮掩)在旧国会大厦举行的武器交接仪式和摩洛伊斯兰解放阵线士兵退役期间研究武器2015年6月16日,菲律宾南部Maguindanao省Sultan Kudarat Simuay镇。阿基诺周二试图与穆斯林叛乱分子恢复陷入僵局的和平进程,呼吁立法者赋予以基督教为主的国家自治权'的宁静地区在时间耗尽之前。摩洛伊斯兰解放阵线在周二举行的典礼上交出了象征性的75枚武器,阿基诺试图在该地区推进他对该地区的自治提议,即所谓的Bangsamoro。路透社/罗密欧·拉诺科
来自混沌的命令

需要全球稳定吗?修改美国与非国家武装行为者打交道的方法

拜登政府上任后,将开始实施美国的第一个“预防冲突和促进稳定的战略”。 12月18日发行 最初是在2019年 全球脆弱性法。这将包括选择优先国家和地区,以在十年内获得11亿美元的外国援助,用于预防和稳定冲突,然后监督这些地区的战略实施。

为了最大程度地发挥该策略的作用,美国政府必须确保实施计划具有明确的目标, 成功理论 为实现这一目标,并应对紧迫的挑战,包括COVID-19的后果以及破坏者破坏和平的努力。大流行使本已脆弱的环境中的服务和管理系统紧张,从而引发了一系列挑战, 流离失所和暴力极端主义,导致经济匮乏和民主倒退。

这些挑战中的主要挑战者将是非国家武装力量,这几乎是每个潜在优先国家中根深蒂固的暴力根源。从北三角到东非,拜登政府决定将重点放在哪里,它将面临这个问题。

非国家武装分子 激进分子,叛乱团体,恐怖分子和民兵等国家通过威胁国家的领土控制权,提供无视政​​府合法性的替代治理,实现非法经济发展以及充当俄罗斯,中国和伊朗的代理,加剧了动荡。

在某些情况下,非国家武装分子造成不稳定,对美国利益产生负面影响;在其他国家,它们可能有助于减少暴力,并成为解决武装冲突的解决方案的一部分。

非国家武装分子正在激增- 44% 全世界的武装冲突中,有3至9个敌对部队,而22%的武装冲突超过10个。在哥伦比亚,民族解放军(ELN),哥伦比亚革命武装力量(FARC)的持不同政见者,犯罪团伙和新准军事团体争夺政治权力,破坏动荡的安全动态;在苏丹,没有 两个强大的反叛团体 在和平进程中,本来就充满民主的过渡变得复杂;在利比亚,政治权力通过无数平行机构集中在武装民兵中。

认识到这一挑战,新的脆弱性策略呼吁“减少非国家武装分子的破坏稳定影响”作为主要目标。但是,该文档几乎没有提供有关如何实现此目标的详细信息。拜登政府采取行动实施脆弱性战略时,应如何与非国家武装行为者打交道,以此作为最大限度地发挥预防和稳定冲突效力的潜在手段?对于与此类行为者互动的美国政策,如果有的话,它将做出哪些更广泛的改变?在这里,我们探索这些问题并提供五项建议。

参与规则:约束,差距和权衡

在全球范围内,非国家武装力量在范围和活动上都没有减弱的迹象。它们将继续助长阻碍美国国家安全利益的不稳定。

因此,新的美国脆弱性战略 明智地断言 为了确保长期解决方案,美国必须解决冲突和脆弱性的首要原因,包括支持更强大和更具包容性的治理体系。但这需要时间,短期内,迫切需要消除或至少减轻来自非国家武装力量的威胁。

美国目前对非国家武装团体的态度无疑是由最近二十年的反恐法律和行动所决定的。美国的反恐框架无法反映当前现实的复杂性,在这种现实中,政府行为者可能像武装团体那样行动,非国家武装行为者可能像政府那样行动。这不仅适用于美国的直接接触,而且还包括间接接触,这可以表明(例如,通过宣布对特定个人的赏金)合作伙伴应避免与特定的恐怖分子或非国家武装分子接触,而不是采取外交手段降级或降级。缓解问题。反恐规章还阻碍了规避风险的出资者提供急需的援助,这是因为过程艰巨以及与可能向恐怖组织提供物质支持有关的不利后果。

三个因素会影响美国与非国家武装行为者的交往,以及拜登政府为解决这一问题提供的短期选择。

首先,安全行动,发展政策和反恐法律之间不协调。与非国家武装行为者建立伙伴关系的概念并不是什么新鲜事物-美国和其他西方盟国在冷战期间经常采用这种方法,并且遇到了很多陷阱,尤其是在阿富汗。今天,美国通过,通过和通过这类武装分子在马里,利比亚,叙利亚和 索马里 东道国政府不愿或无法与美国合作的地方。尽管这些行动可能有助于提高美国的利益,但它们经常 产生混合结果, 伤害平民,并可能使暴力循环永存 如果伙伴关系设计不当。

同时,美国法律限制了与指定为恐怖组织或与其有联系的非国家武装行为者接触的政策选择,包括叛逃者。尽管从原则上可以理解,但该法规阻碍了美国的某些稳定工作。例如,在尼日利亚,美国政府将博科圣地指定为外国恐怖组织,导致对 认可 向以前隶属于博科圣地的任何个人提供帮助之前-可能 削弱促进叛逃的努力。尽管美国提供了有关 叛逃和脱离,这样的努力受到现有法律法规的限制。

第二,美国优先考虑以国家为中心的参与方式。通过中央政府开展工作符合围绕国家及其内部主权组织的国际秩序。在某些情况下,可以理解,美国避免绕过中央政府,因为它的支持可以确保外国援助避免使国家合法化。但是这种以资本为中心的方法有局限性。但是,当政府可能发生掠夺性和永久性冲突,因此不愿介入时,美国别无选择。

第三,拜登政府可能受到以下事实的限制:美国没有一个政策框架,概述了通过外交或支持来确定可接受哪些非国家武装行为体参与的参数。 2018年 稳定援助审查 将美国稳定定义为“政治努力”,以创造条件,使“当地合法当局和系统”可以和平处理冲突。然而,美国尚未制定地方合法性的定义,衡量其合法性的标准,或在决定是否参与时要考虑的其他标准,例如,此类武装行为者是否支持民主作为理想的治理形式。

由于缺乏这种框架,美国官员依靠他们的分析和直觉来即时制定政策和实施方法,其结果有时与实际情况相去甚远。

关于校准美国对非国家武装参与者的态度的建议

强调上述政策差距并不是要淡化问题的棘手和复杂性,或对任何政府造成的相关安全和政治风险。一方面,即使非国家武装行为者参与程度有限,但他们的暴力行为,政治议程以及组织结构往往分散,这都给他们带来了巨大的风险。另一方面,未能参与 非国家武装分子有时会破坏发展 通过边缘化关键角色来努力并激起冲突的根源。

美国关于与非国家武装行为者建立伙伴关系的记录充满了争议,但要解决非国家武装行为者在暴力冲突中的作用,只有最坏的选择。为了避免以前的合作伙伴关系的陷阱并最大化全球脆弱性战略的效力,拜登政府应该做五件事。

首先,美国应该审查并完善现有的法律框架,以使其对非国家武装行为者的态度有所了解。为了避免证券化急需的发展援助,同时又平衡对侵犯人权行为的责任,新政府应严格审查这些框架的优势和差距,并进行必要的修订。解决法律上的歧义将有助于防止解释不均,特别是如果美国在构成发展援助的反恐法规中明确规定了“参与”或“支持”的确切含义。美国还应建立一个程序,以从签署了和平协议并致力于复员的团体(例如哥伦比亚革命武装力量)中删除恐怖分子的指定。简而言之,美国应该探索扩大与非国家武装分子对话的意愿,在有限的基础上与他们合作,以稳定受冲突影响的地区(例如,通过最初的安全和COVID-19医疗保健提供),并通过政治手段促进包容性参与是指在确保监督和问责的同时努力建立坡道并允许叛逃。

其次,美国应制定指导方针,确定与非国家武装行为者交战的参数,包括“合法性”的定义,考虑其成员组成,过去犯罪,目标以及它们是否符合稳定与美国利益的标准。参数应 建立在当地的理解上 接受合法的治理和政治行为,并考虑 关系 在非国家武装行动者,政府及其所代表的人群之间。该指南应评估非国家武装行为者行使统治权的程度,并在可能的情况下理解治理的本质,包括对包容性和人权的看法和行动。最重要的是,这些参数应集中在保护和人类安全上,以确保采取一​​种平衡和公正的方法。

第三,美国在制定脆弱性策略的国家实施计划时,应概述与非国家武装行为者交往的不同方案,方法和计划,并了解其利益和后果。如果认为合适,美国应从降低风险参与入手,了解结果并做出相应调整。例如,这可能涉及衡量扩大公民与非国家武装参与者之间政治参与的结果,评估其有效性,然后根据结果告知更广泛的美国参与和问责措施。作为这项工作的一部分,美国可以采用有条件的方法来提供政治,经济和安全援助,以建立明确的参数并谨慎行事。

第四,在非国家武装力量复员并已开始重返社会的时期,美国应向这些团体提供有效执政并参与政治活动的资源和技能。即使在美国无法直接参与或支持此类团体的地方,如果它们符合上述建议的标准,它也可以帮助伙伴政府制定包括这些团体的战略。例如,在菲律宾,前叛乱组织摩洛伊斯兰解放阵线(MILF)现在是新自治区过渡当局的一部分。在期望值不断提高,经验不足以及暴力团体带来新威胁的情况下,迫切需要有关有效治理方法的技术援助。同样,随着哥伦比亚为应对持续不断的暴力而斗争,在和平协议制定后于2017年成立的哥伦比亚革命武装力量政党在制定和平与民主规范时需要支持。

此类行为者在行使掠夺性行为和使脆弱性永存的过程中所扮演的角色不容忽视,而应该使与他们互动对美国国家安全的任何好处胜过一切。

最后,美国应建立机制,以监测和加强对非国家武装行为者侵犯人权行为的责任。此类行为者在行使掠夺性行为和使脆弱性永存中的作用 不可忽视 并应使与他们接触可能给美国国家安全带来任何好处。这包括提高对国际人道主义法的认识, 地方规范的原则,并概述了将要执行的具体方法。为了建立人权和包容性文化,美国应建立一个健全的问责制框架,以持续监测与非国家武装行为者交往的长期影响。这样做不仅应要求在暴力极端主义团体,叛乱组织和国家行为者中达到人权标准,而且还应 监控并保存 保护此类团体的社区,叛逃者和分支机构。

抓紧时间

拜登政府拥有无与伦比的机会来有意义地减少对美国利益最重要的地区的脆弱性。在这样做时,它应该重新审视对非国家武装行为者的态度,并首先继续努力解决这些团体的根源:掠夺性政治和无效治理,再加上其他不满情绪,迫使人们去捡起武器。

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