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为了实现千年发展目标,请思考治理

编辑’注意:2010年5月4日,比利时发展合作组织召集了 2010年“州大将”会议,其重点是联合国千年发展目标(MDG)。布鲁金斯资深研究员Daniel Kaufmann提供了 主题演讲, emphasizing the achievements and challenges in meeting the goals’目标,并把治理作为加速进步的约束。该评论总结了考夫曼’s key findings.

2000年,国际社会同意 千年发展目标。在其他国家中,许多国家承诺到2015年将赤贫减少一半,实现普及教育,制止艾滋病毒/艾滋病的传播并降低儿童和孕产妇的死亡率。 2010年9月的峰会 专注于千年发展目标的许多国家和援助捐助者已经开始反思他们所取得的进展以及在实现这些目标方面仍然面临的挑战。

越来越多的共识认为,除非加快步伐,否则世界将无法在五年内实现大多数千年发展目标。但是细节在于魔鬼:是否需要在所有地方以及在所有千年发展目标中都同样加快步伐?进展取决于什么?

首先,我们站在千年发展目标的什么位置?平均而言,世界在实现目标方面取得了进展,但是这种进展非常不平衡。

一些地区正在成功,而其他地区则停滞不前。 总的来说, 世界似乎有望在2015年之前将绝对贫困人口减少一半。但是,进步在很大程度上归功于东亚,尤其是中国在大幅度减少贫困方面。 1990年,东亚,南亚和撒哈拉以南非洲的一半以上人口生活在极端贫困中。[1]

最近估计,东亚人口中只有17%,如果不包括中国,则为22%,每天生活费不足1.25美元。但是,在撒哈拉以南非洲和南亚,分别有51%和40%的人口生活在1.25美元的贫困线以下(图1)。尽管一直存在关于这些数字准确性的争论(报告存在滞后性),但两个地区超过70%的人口每天的生活费不足2美元。

虽然世界平均进步主要由少数几个国家推动,这无疑是值得称赞的,但仍有14亿人每天的生活费不足1.25美元,而26亿人每天的生活费不足2美元。即使在最大程度地减少了极端贫困的东亚,仍有3.37亿人生活在1.25美元的贫困线以下。

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在某些千年发展目标中,成就是遥不可及的,但在其他千年发展目标中却遥不可及。 除了有望将贫困人口减少一半之外,世界(但不一定是所有地区)都有望在初等教育中实现性别平等,并将无法获得清洁水的人口数量减少一半。

在其他目标上,世界进步较小。例如,预计孕产妇死亡率将降低四分之三,从每100,000名活产婴儿480例死亡降低到2015年的120例。到2005年,孕产妇死亡率几乎保持不变,为450例死亡。同样,无法获得卫生设施的人口比例预计为28%,但到2005年,几乎有一半的人口仍无法获得卫生设施(表1)。[2]

自从最后一次收集有关大多数指标的数据以来,多年来,世界经历了粮价飞涨和全球经济衰退。[3] 两种情况都不利地影响了千年发展目标的进展。它一直 估计的 粮食价格上涨使长期饥饿的人口增加了7500万人,全球总人数接近10亿,而经济衰退加剧了数以千万计的贫困。

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考虑到跨地区和跨目标的千年发展目标进展不平衡,而且各国之间的治理质量也存在很大差异,因此,重要的是要关注治理与千年发展目标之间的联系。这也是有保证的,因为在支持和监督千年发展目标的计划中,治理并未得到应有的重视。

治理对于千年发展目标确实很重要。 我们过去的研究 建议,当治理水平从例如阿富汗的极低水平提高到肯尼亚的低于(但还没有排名最低)水平(或从肯尼亚的低于水平到治理指标组中的许多国家)时,从长远来看,婴儿死亡率平均下降了三分之二,收入增长了三倍。因此,许多国家的治理不善会极大地限制其在实现千年发展目标方面的进展(图2)。

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治理的非传统维度也会影响千年发展目标。 仅改善公共部门财务管理将无法确保良好的治理和目标的实现。治理的非常规(对许多捐助者而言)方面,例如新闻自由和人权,也会影响发展。贫困与性别权利之间的牢固关系尤其令人震惊。

考虑到在实现与性别有关的目标方面进展缓慢,应更加关注性别权利(图3)。 研究 表明赋予女性权力,教育和收入有助于降低儿童和孕产妇死亡率。新闻自由也影响发展(图3)。例如,在 乌干达 由于政府透明度的提高和公共责任的增加,分配给学校的公共支出比例从1991年的13%增加到1999年的近95%。

因此,援助是必要的,但仅靠援助远远不够。 研究表明,如果受援国的治理令人满意,援助就会有效。研究发现,除其他外,小学入学率和儿童死亡率结果也受到治理的制约。[4] 因此,增加援助将无法确保千年发展目标的进展。在阻碍有效分配资金和有效使用资金的领域(如治理)进行投资可能是有意义的。

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治理不仅对受援国至关重要,而且也是较富裕的捐助国及其援助机构中的关键因素。

兑现援助承诺很重要。 实现千年发展目标不仅雄心勃勃,而且代价昂贵。因此,在2000年,捐助者承诺将外国援助增加到其国民总收入(GNI)的0.7%。不幸的是,国际社会未能实现这一目标。 2008年,捐助者平均仅提供国民总收入的0.3%。捐助者还承诺向最贫穷的国家提供至少0.2%的国民总收入,但目前的平均值仅为0.06%。兑现这些援助承诺,可以帮助捐助者向那些与千年发展目标(MDGs)挣扎最大的国家和可能阻碍进度的部门提供援助。

援助的分配也至关重要。 向政府提供援助以增加卫生支出可能会提高儿童死亡率,但前提是必须有效,透明地分配这笔钱。此外,直接提供给与千年发展目标相关部门的额外资金(例如许多捐赠者提供的城市环境中的医疗费用)可能并不总是像某些被忽略的部门(例如基础设施或治理)的额外资金那样有效,因为这会限制进度总体发展,尤其是实现与健康有关的千年发展目标和其他千年发展目标)。

在其他情况下,社区在实施项目上可能比中央政府更有效,特别是在普遍存在高级别腐败的地方。在这种情况下,捐助者应考虑向社区而不是中央政府机构提供援助。一般而言,援助需要更具选择性,以增强其效力。

发展援助不是孤岛。 最近的金融危机使工业化国家的经济政策对世界其他地区的影响成为人们关注的焦点。经济衰退导致数百万人陷入贫困。工业化国家负责任的治理和政策对发展至关重要,千年发展目标至少与捐助者本身的援助一样多。

此外,工业化国家的农业补贴继续阻碍许多发展中国家的贸易,就业和增长。捐助者应将这些经济政策更好地纳入发展援助战略。此外,应更加重视私营部门在实现千年发展目标方面的重要作用。像治理和基础设施一样,在千年发展目标中也忽略了私营部门的作用。

2000年,国际社会致力于实现八个崇高目标。虽然即将举行的9月联合国千年发展目标首脑会议肯定会突出显示在某些情况下在实现千年发展目标方面取得的部分成功,但应该诚实,透明地关注世界各地许多情况下的许多挫折,并进行坦率的评估,造成这种挫折的原因。

有证据表明,千年发展目标的不均衡进展与各国治理质量的重大差异有关。此外,治理的许多方面,例如性别权利和媒体自由,可能受到特别忽视。如上所述,在更广泛的范围内,在过去的千年发展目标中,治理并没有得到应有的重视。

因此,需要更多地关注治理层面,包括腐败,不平等,媒体自由和性别权利,以帮助解决主要的障碍。通过更多地关注治理,改善援助的选择性和分配,并针对偏低的部门并促进私营部门的作用,许多千年发展目标可能仍然可以实现。



[1] 极端贫困的定义是按PPP美元计算的日均生活费不足1.25美元。


[2] 表1仅涵盖了选定的千年发展目标和一些代表性目标。有关进展的更全面概述,请参考世界银行的互动 工具.


[3] 关于大多数指标的数据最后一次收集是在2005年或2006年。


[4] 有关链接治理与发展的论文的更多信息,请参阅 presentation slides 13 and 14.

 

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