跳到主要内容
权利_002
文章

关于中左权利战略的思考:我们如何为未来塑造社会保障和医疗保险

编辑’s注:这篇文章是对美国前景/民主策略家联合论坛的第四篇贡献, 新政/大社会权益计划的未来发展观点。它是
 
从美国展望交叉发布.

在这样的论坛中,作者可以省去许多常规的预备工作。我认为,我们同意,结构合理且受监管的市场比其他经济体系更有效地创造财富,但不能可靠地产生繁荣果实的合理分配,也不能可靠地抵御生活的物质和财务变迁。出于这个原因,我们同意,自1930年代以来,美国已经建立了一系列计划,以帮助穷人和弱势群体,提供工作报酬并提供失业保护,并确保年长的美国人有体面的退休。我们同意,这些计划反映了政府可能合法追求的必要和重要的公共目的。因此,我们同意,摆在我们面前的任务不是为了其他目的而禁用或拆除这些程序,而是要对其进行改进,并尽最大努力确保其为子孙后代所延续。

当我们从原则转向细节时,讨论的领域非常广阔。我将重点介绍两个最大的计划,即社会保障和医疗保险。经过经济审查和与工作相关的计划提出了不同但同样重要的挑战,我相信本次研讨会的其他参与者将为他们伸张正义。我也不会处理具有创意的新想法,例如我支持的基于社会保障的渐进式结构的退休储蓄计划。 

一位哲学家曾经说过,如果你真的要结束,那么你也必须要有手段。因此,让我从最明显的观点开始:除非经济产出,就业和工资在较长时期内以合理的速度增长,否则就不可能为能够为退休人员提供足够收入并保护他们免受毁灭性医疗费用的计划提供资金。因此,重要的是组织和资助权利计划,以最大程度地减少对增长和就业的潜在负面影响。例如,雇主将增加工人的边际成本与那些工人可以生产的边际收益进行比较。在进行比较时,他们着眼于总薪酬,而不仅仅是货币工资。因此,在阻止雇主聘用之前,工资税(和健康保险费)会上涨多少是有限制的。

还有进一步的考虑。我怀疑,我不是这个论坛的唯一贡献者,他认为经济和生产力的增长需要强劲的公共和私人投资。促进增长的公共投资清单很长,很熟悉,范围从教育和培训到基础设施和研究。在某个时候,投资和权益支出之间可能会争夺公共资源。确实,这可能迫在眉睫。国会预算办公室对奥巴马总统2014财年预算的分析表明,尽管强制性支出在2012年至2023年间占GDP的比重将略有上升,但可自由支配的支出将从GDP的8.3%下降至5.0%(即使使用隔离装置也是如此)。国会预算办公室(CBO)根据当前政策更新了基准预测,将可支配支出占2023年GDP的5.3%,这是自1962年以来相对于GDP的最低可支配支出水平。(12月达成的两党预算协议改变了2014财年的预算授权和2015年,但对过去几年的授权支出没有影响。)没有人相信我们可以充分捍卫我们的国家  协助低收入美国人 仅用美国国民生产总值的5%来投资未来。必须付出一些。

许多进步主义者认为,应该让步的是当前对政府的限制:美国应采取上述所有措施,提高税收,并根据需要扩大政府规模,以资助和实施这些措施。除了潜在的政治障碍,还有一些财政和经济方面的考虑值得谨慎。

大多数美国人认为,美国的公共部门比欧洲的部门小得多。实际上,差距相对较小。

大多数美国人认为,美国的公共部门比欧洲的部门小得多。实际上,差距相对较小。根据经合组织(OECD)的数据,2011年美国政府支出总计占GDP的41.7%,而德国为45.3%,挪威为44.5%。可以肯定的是,一些经合组织国家(例如法国和瑞典)的支出大大增加,但其他国家(日本和瑞士)的支出却减少了。尽管美国的公共支出略低于平均水平,但这并不是一个明显的异常值。公共收入也是如此,目前公共收入约占GDP的36%。

我们倾向于不相信的原因有两个。首先是我们的联邦制。与大多数其他经合组织国家相比,美国的公共活动比例很高-将近一半是根据支出和收入来判断的 –低于国家水平。将我们的联邦政府与更集中的欧洲国家政府进行比较是错误的。其次,我们一半以上的卫生保健支出是私人支出,而整个经合组织国家只有三分之一。如果我们与发达国家中的其他国家一样,那么我们的公共部门规模占GDP的份额与它们之间的差距就会消失。 (可以肯定的是,如果我们更多的医疗保健都在公共部门,那么它的成本可能会更低-正如其他地方一样。)所有这些都不能证明我们在不损害政府规模的前提下不能增加政府规模和税收水平经济。但这确实表明,我们的机动空间比通常认为的要受限制。 

另外两个因素指向相同的方向。正如我在上面所述,要执行核心职能,未来十年的可任意支配支出必须比总统预算所要求的高出GDP 2个百分点,使联邦总支出约占GDP的24%。其次,在当前的十年预算期结束后,社会保障和卫生计划的支出计划将急剧加速。根据CBO认为最现实的长期预算方案,在2022年至2037年之间,这些大型强制性计划将从GDP的12.9%增加到16.6%,迫使我们在不可持续的赤字和联邦税负的巨大增加之间做出选择—也就是说,除非我们愿意控制这些程序的增长率。 

CBO分析使我们可以量化这些替代方案。在他们的现实情况下,到2037年,联邦政府在支付利息之前的支出将占GDP的26.1%,高于2022年的20.7%。在不增加税收的情况下,联邦借款将激增,联邦债务将从GDP的93%增至199%,债务利息从GDP的3.7%降至9.5%。相反,我们可以在当年颁布联邦税的年度增加额,将债务/ GDP比率稳定在2022年的水平,CBO估计联邦税收的年度增加额超过GDP的6%。 (按2013年计算,这将达到约1万亿美元。)要避免这两个没有吸引力的期货交易,就需要我们在支出限制与收入增长之间找到平衡点。    

大多数民主党人希望全面实施《平价医疗法案》,不仅可以延缓几年,而且可以永久降低医疗费用的增长速度。我也希望如此,我没有理由说这些希望是徒劳的。但是,即使ACA超出了预期,也不会实质性地改变下一代的预算状况。这就是为什么。首先,CBO的基准情景已经假设Medicare不会出现超额成本增长(高于GDP增长率)。其次,从现在到2037年,人口老龄化对增加联邦医疗保健支出的贡献远大于每位受益人医疗保健费用的增长。最后,人口老龄化是社会保障支出增加的全部原因。

简而言之,下一个25世纪,强制性计划的支出激增主要是由于我们人口年龄结构的可预测的,不可逆转的变化所致。 65岁及以上的美国人现在约占20至64岁工作年龄美国人的23%;到2037年,这一比例将达到38%。即使医疗费用神奇地降低了通货膨胀率并无限期地维持在该水平,但联邦政府在其参与的计划上的支出也将相应增加。

但是那又怎样呢?也许赤字和债务都没有关系。我认为他们有。问题在于,不可能确切地知道它们何时会对利率,产出和公众信心产生不可持续的影响。这就是为什么最好的衡量标准是经验法则的原因,即,债务/ GDP比率在整个经济周期中都稳定在与经济增长以及应对金融和国家安全危机的能力一致的水平上。预算和政策优先事项中心的Richard Kogan和Paul Van de Water对这一指标及其原理进行了很好的讨论:“通常,债务比率仅在困难时期或重大紧急情况下才会上升,而在繁荣时期则应该下降。 。 。 。债务比率不可能永远上升。如果这样做的话,可用于私人投资的国家储蓄将减少。 。 。最终损害生产力的增长和生活水平。 。 。 。在危机中,国际信贷市场可能拒绝以合理的价格向美国公共或私营部门放贷。 。 。 。在所有其他条件相同的情况下,最好选择较低的债务占GDP的比率。它降低了利息成本(允许将更多的预算用于实际计划),并使决策者在经济和金融危机中具有更大的灵活性。”

是的,赤字和债务很重要,但现在不重要。

有一个后备论据:是的,赤字和债务很重要,但现在不是。近年来实行的支出限制和税收增加足以稳定我们未来十年的财政状况。因此,即使我们最终需要在社会保障和医疗保险方面做些事情,我们也不必很快采取任何行动,因此我们不应该这样做。事情可能会发生变化,我们应该等到我们可以根据尽可能多的信息采取行动为止。

我质疑这一论点的前提。当前的十年预测基于我认为不现实的假设,即可自由支配的支出,在Medicare下支付给医生的费用等。但是为了争辩,让我们接受前提。结论仍然不成立。 

首先,各党派之间达成广泛共识,即社会保障和医疗保险的任何变化均应满足退休时或接近退休者的合法期望,并且应使现年55岁及以上的个人免受伤害。因此,即使我们明天立法对这些程序进行更改,这些更改也要到2023年才会生效。如果我们等到那时才进行更改,这些更改要到2033年才能生效,为时已晚,无法抵御我先前描述的崩溃。  

第二,存在代际公平问题。正如社会保障和医疗保险信托基金的公共受托人在其2013年报告中所指出的那样,重要的是要尽快制定解决方案,以最大程度地促进解决这一问题的世代数量:“进一步拖延的风险进一步集中了纠正已经受到不利待遇的年轻工人的短缺。 。 。”

第三,现在行动可以提供广泛的计划,社会和财政优势。预算与政策优先中心主席罗伯特·格林斯坦(Robert Greenstein)在最近的声明中这样说:“尽管社会保障没有面临迫在眉睫的危机,但决策者应该早日采取行动,以恢复其长期偿付能力。决策者越早采取行动,他们就越能公平地分配所需的收入和福利公式调整,人们就越可以自信地计划工作,储蓄和退休。尽早采取行动还可以在未来几年内适度减少联邦借款,从而从整体上帮助预算。这将有助于稳定债务与国内生产总值的比率,这是对财政可持续性的一项重要考验,并限制了我们必须支付的总利息成本。”

最后,我们等待的时间越长,必要的更改就会越突然和严厉。一项CBO分析表明,在2013年至2025年之间,将债务/ GDP比率稳定在当前水平所需的收入增加和/或削减支出将大约翻一番。医疗保险受托人,“制定合理平衡且在政治上可行的融资解决方案所剩余的时间远远少于在最终耗尽社会保障合并后的信托基金之前预计的时间。 。 。 。立法不作为的每一年都降低了找到解决方案的可能性,这种解决方案对过道两边的立法者都是可以接受的。”

重要的是要了解社会保障的规模以及它现在面临的问题的性质。从目前的情况来看,到2037年,计划支出将从占GDP的4.2%增加到6.2%,从占工人应税收入的11.3%增加到17.0%。根据该计划的受托人,该75年的精算赤字占应税工资总额的2.72%,占该计划计划获得的非利息收入的21%。按照历史标准,这些差距是巨大的。正如公众受托人在其最近的信息中所说的那样:“社会保障的长期收入缺口现在比自1983年具有里程碑意义的计划改革以来的任何时候都更大。 。 。即使今天颁布并立即生效的社会保障解决方案,也将需要比1983年计划修正案中规定的解决方案严格得多的融资解决方案。”

该计划的一部分-残疾保险-情况要糟得多。尽管信托基金支持的普通退休金要到2035年才能用尽,但残疾基金在2016年将面临枯竭。尽管这两个基金在法律上是不同的,但在全面改革的背景下,有充分的理由处理残疾问题。

那我们该怎么办呢?指导改革的原则是相当明确且无争议的(我希望如此):我们采取的措施应保持并增强该计划的普遍性,进步性和代际公平性,同时最大程度地减少对增长和就业的负面影响。

以下是与这些原则一致的一些步骤:

  • 社会保障开始时,它不包括任何州和地方政府工作人员。如今,尽管法律有所变化,但其中一些仍在系统之外。随着州和地方养老金体系承受的压力越来越大,这些工人变得脆弱。在社会保障中包括所有新的州和地方公共雇员,将为他们提供更大的长期安全保障,并在未来几十年中适度增加该系统的财务状况。
  • 自1977年以来,社会保障的财务结构一直以这样一种假设为基础,即应缴纳工资税的工资将代表该法律所涵盖的收入的大约90%。由于各种原因,包括最高工资的激增,目前应税工资仅占承保收入的83%。随着时间的流逝,我们应该提高应税工资的上限,以使90%的此类收入重新回到上限之下。
  • 两项措施将提高社会保障的累进性,同时减少对该系统的财务压力。对于低收入受益人,我们应制定最低限度的福利,以使没有资格获得福利的人每年领取的款项不到贫困线的125%。对于高于收入中位数的受益人,我们应该更改当前的计算初始收益的公式,以反映消费者价格和工资的滑动幅度。这意味着第30个百分点的工人的初始福利将继续完全基于工资上涨;对于60%的工人,主要是工资上涨;对于90%的人群来说,主要是价格上涨。应设置公式参数,以确保(a)渐进式索引的费用不超过恢复系统75年精算平衡所需的费用的一半; (b)高收入的工人比低收入百分比的工人继续获得更高的福利。 
  • 由于雇主是根据总薪酬而不是工资和薪金来边做边决定,因此工资税的急剧增加可能会抑制就业增长。虽然系统需要更多的收入,但提高工资税率并不是最好的方法。我和许多其他人一样,支持广泛的碳税,以产生足以至少将工资税率保持在目前水平,并且最好将其降低的收入流。但是,我不赞成完全免除工资税,因为个人缴费与个人利益之间的联系会加强社会保障的道德基础以及该计划的政治支持。

医疗保险提出了更复杂的问题,部分原因是其筹资结构的多样性。其中一项计划-医院保险(HI)-包括一项将于2026年用尽的信托基金。Medicare的其他大部分-用于医师和门诊服务以及处方药-部分由保费提供资金,但大部分由一般收入提供资金。正如CBPP的Paul Van de Water指出的那样,这些计划并非也不会“破产”;该术语根本不适用于他们的资助方式。

这并不意味着它们不构成财政挑战。正如受托人在其2013年报告中所指出的那样:“对医疗保险和社会保障的长期财务前景的关注经常集中在HI和OASDI信托基金的枯竭日期,即根据现行法律,预计信托基金余额将达到不足以支付全部预定福利。  一个更直接的问题是,在信托基金耗尽之前,这些计划对统一联邦预算的影响。 。 。 。

受托人继续量化这种担忧:“ 2013年,社会保障支出与专用税收入之间的预计差额为790亿美元。对于HI,支出与专用税和保费收入之间的预计差额为260亿美元。 SMI [Medicare B部分和D部分]预计的总收入需求为2390亿美元。因此,2013年用于社会保障和医疗保险的普通基金总需求为3440亿美元,占GDP的2.1%。  赎回信托基金债券,支付给这些债券的利息以及从普通基金转移而来的资金不会给财政部带来新的净收入,财政部必须通过增加税收,减少其他政府支出或从政府额外借款中的某种组合来为这些支付提供资金。上市。 。 。 。 成本和收入之间的差异。 。 。随着婴儿潮一代达到退休年龄,到2030年代它将迅速增长。 。 ,到2040年将占GDP的4.5%。”

我认为没有理由要求收入低得多的人在退休时补贴高收入者的医疗保健。

对于这种不断扩大的收入差距,我无法完全解决。但是我对此确实有一个激进的建议,而其余的则是一个思想实验。无论他们是否知道(或愿意承认这一点),大多数受过高等教育的专业人员的收入十分位数最高,其中许多人濒临可怕的“ 1%”资格。我认为没有理由要求收入低得多的人在退休时补贴高收入者的医疗保健。对于最高层的人来说,医疗保险的利益应该得到保证。当他们签署B部分和D部分时,政府应计算其在工作期间缴纳的工资税缴款的投资价值,然后设定保费水平,以弥合这些缴款与他们的福利精算值之间的差距。有望在退休期间领取。

在最近的全民医疗保险斗争中,“全民医疗保险”在某些方面引起了广泛关注。如果“平价医疗法案”行之有效,我想知道从长远来看,“全民奥巴马医改”可能不是最佳的方法吗?保证问题,方案之间的选择以及以战略法规为后盾的渐进式结构性补贴。至少对我来说,维持两种健康保险制度的原则性论点并不明显,至少主要是针对退休人员,另一种是针对工作年龄的家庭。但我等待别人的指示。

毫无疑问,读者会注意到我一直将权利作为政策挑战,而对政治策略却一言不发。我非常愿意参与政治事务。但是我认为我们的首要任务是考虑能够以符合我们原则的方式维持我们关注的计划的政策。尽管天真地认为良好的政策永远是好的政治,但天真地想象联盟管理的短期要求将与解决长期存在的问题所需的政策保持一致。

更多

获取布鲁金斯的每日更新